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7 février 2019 - La procédure de saisie pénale doit être conforme aux règles du procès équitable - C. Bauer-Violas

Par un arrêt du 30 janvier 2019 (n° 18-82.644) destiné à une large publication, la chambre criminelle de la Cour de cassation a précisé que les garanties du procès équitable s’appliquent en matière de saisie pénale.

Au terme de cet arrêt, elle a cassé et annulé, en toutes ses dispositions, la décision d’une chambre de l’instruction qui avait confirmé une ordonnance de saisie pénale d’un magistrat instructeur en charge d’une information judiciaire contre M. J. des chefs de banqueroute, fraude fiscale et blanchiment de ces deux infractions. Cette saisie portait sur la créance figurant sur le contrat d’assurance-vie dont sa fille était titulaire, lequel faisait apparaître alors une créance de 176 066,46 euros.

Pour justifier le recours à cette mesure, le juge d’instruction avait retenu que, sachant qu’il allait faire l’objet d’un contrôle fiscal comme son épouse, M. J. avait liquidé des contrats d’assurance-vie souscrits personnellement à l’aide de sommes liées aux faits de fraude fiscale à hauteur de 460 922 euros, puis fait des donations au profit de ses trois enfants, lesquels avaient souscrit des contrats d’assurance-vie pour des montants respectifs de 156 900 euros, 146 900 euros et 156 900 euros. Le juge en avait conclu que M. J. avait organisé son insolvabilité en liquidant ses avoirs disponibles et en les plaçant au nom de ses enfants afin d’échapper à toute éventuelle saisie, ce qui justifiait donc la saisie pénale de la créance figurant au contrat d’assurance-vie de sa fille.

Cette dernière à laquelle cette ordonnance avait été notifiée, avait interjeté appel ainsi que son père mais la chambre de l’instruction avait confirmé cette mesure.

Au soutien du pourvoi qu’elle avait formé contre cet arrêt, sa fille faisait valoir que la chambre de l’instruction saisie d’un recours formé contre une ordonnance de saisie spéciale au sens des articles 706-141 à 706-158 du code de procédure pénale, qui, pour justifier d’une telle saisie, s’appuie sur une ou des pièces précisément identifiées de la procédure, était tenue de s’assurer que celles-ci avaient été communiquées à la partie appelante. Il était ainsi exposé  qu’en se fondant, pour confirmer la saisie pénale de la créance figurant au contrat d’assurance-vie Antarius Sélection souscrit par la fille, sur les « interceptions de communications téléphoniques auxquelles il a été procédé début 2017 » et sur les « enseignements de l’enquête » sans s’assurer que cette dernière avait été destinataire de ces pièces, la chambre de l’instruction avait méconnu l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme et le principe susvisé.
 
Il était en outre reproché aux juges d’avoir ordonné une saisie excédant le montant possible du produit de l’infraction dès lors que la saisie pénale de la créance figurant au contrat d’assurance-vie de la fille portait sur un montant de 176 066,46 euros quand il était reproché à son père d’avoir éludé le paiement d’une somme de 149 920 euros au titre de la fraude fiscale et réparti le produit de cette fraude entre ses trois enfants.
 
Ces deux critiques ont été accueillies favorablement puisque la chambre criminelle a censuré l’arrêt attaqué en précisant que :
 
« Vu les articles 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, 131-21, alinéa 3 du code pénal et 593 du code de procédure pénale ;
Attendu qu’il résulte du premier de ces textes que la chambre de l’instruction saisie d’un recours formé contre une ordonnance de saisie spéciale au sens des articles 706-141 à 706-158 du code de procédure pénale, qui, pour justifier d’une telle mesure, s’appuie sur une ou des pièces précisément identifiées de la procédure, est tenue de s’assurer que celles-ci ont été communiquées à la partie appelante ;
Attendu qu’il résulte du deuxième de ces textes que la saisie portant sur le produit de l’infraction ne peut excéder le montant de celui-ci ;
Attendu que tout arrêt de la chambre de l'instruction doit comporter les motifs propres à justifier la décision ; que l'insuffisance ou la contradiction des motifs équivaut à leur absence ;
(…)
Attendu que, pour confirmer la saisie du contrat d’assurance-vie au nom de Mme J., l’arrêt se fonde, notamment, sur les interceptions de communications téléphoniques auxquelles il a été procédé début 2017 et prononce par les motifs repris au moyen ;
 
Mais attendu qu’en statuant ainsi, d’une part, sans s’assurer que Mme J. a été destinataire d’une copie des interceptions téléphoniques sur lesquelles la juridiction se fonde, dans ses motifs décisoires, pour confirmer la saisie contestée, d’autre part, alors que le montant des sommes figurant sur le contrat d’assurance-vie excède celui du produit de l’infraction, estimé à 149 910 euros, la chambre de l’instruction, qui a méconnu les textes susvisés et les principes ci-dessus rappelés, n’a pas justifié sa décision ».
 
La Cour de cassation a ainsi fait une application du principe consacré dans son arrêt du 13 juin 2018 (Crim. 13 juin 2018, p n°17-83.893) selon lequel la chambre de l’instruction saisie d’un recours formé contre une ordonnance de saisie spéciale au sens des articles 706-141 à 706-158 du code de procédure pénale, qui, pour justifier d’une telle saisie, s’appuie sur une ou des pièces précisément identifiées de la procédure, est tenue de s’assurer que celles-ci ont été communiquées à la partie appelante.

Il s’agit d’une application à cette mesure de l’article 6 §1 de la Convention européenne des droits de l’homme garantissant notamment le respect du principe du contradictoire et celui de l’égalité des armes. Le principe du contradictoire implique pour les parties à un procès le droit de se voir communiquer et de discuter toute pièce ou observation présentée au juge, fût-ce par un magistrat indépendant, en vue d’influencer sa décision (CEDH, J. J. c. Pays-Bas, 27 mars 1998, req. n°21351/93, § 43). Et, le principe de l’égalité des armes, principe fondamental du procès équitable, implique l’obligation d’offrir à chaque partie une possibilité raisonnable de présenter sa cause, et notamment ses preuves, dans des conditions qui ne le placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire (CEDH, Dombo Beheer B. V. c. Pays-Bas, 27 octobre 1993, req. n° 14448/88, § 33).
Ainsi, dès lors que la chambre de l’instruction confirme la saisie pénale sur le fondement d’une ou plusieurs pièces de la procédure autres que celles relatives à la saisie pénale, dont la loi prévoit la communication, elle doit veiller au respect du principe du contradictoire et de l’égalité des armes.
La cassation a également été prononcée en second lieu, au visa du principe selon lequel il résulte de l’article 131-21 al. 3 du code pénal que la saisie pénale portant sur le produit de l’infraction ne peut excéder le montant de celle-ci, elle a retenu qu’en statuant comme elle l’a fait alors que le montant des sommes figurant sur le contrat d’assurance-vie, d’un montant de 176 066,45 euros, excède celui du produit de l’infraction, estimé à 149 910 euros, la chambre de l’instruction, qui a méconnu les textes et principe susvisés, n’a pas justifié légalement sa décision.
 
Les règles du procès équitable continuent à imprégner le déroulement de l’instruction afin de garantir le respect des droits de la défense dans toute l’instance pénale prise dans sa globalité.
 
 
Catherine Bauer-Violas
 

1er février 2019 - La recevabilité de conclusions déposées la veille de la clôture n’emporte pas pour autant celle des pièces communiquées à leur soutien - F. Sebagh, D. Garreau, A. Ollivier

Par un arrêt du 6 décembre 2018 (Cass., 2e civ., 6 déc. 2018, n° 17-17.557, FS-P+B+R+I), destiné à la plus large diffusion (Bulletin, Rapport annuel et site internet de la Cour de cassation), la Haute juridiction a approuvé une cour d’appel d’avoir écarté des débats des pièces communiquées la veille de l’audience, quand bien même les conclusions communiquées simultanément avaient été déclarées recevables.
 
En l’espèce, le fond du litige portait sur le défaut de paiement de loyers d’un bail commercial ayant donné lieu à un commandement de payer visant la clause résolutoire prévue dans le contrat.
 
Le juge des référés du tribunal de grande instance de Montpellier ayant prononcé la résiliation du bail et condamné la société locataire au paiement de différentes indemnités, celle-ci avait interjeté appel du jugement.
 
Après avoir changé d’avocat en cause d’appel, l’appelante avait déposé ses dernières conclusions, accompagnées de six nouvelles pièces, la veille de la clôture de l’instruction, mais l’intimée avait demandé, dans des conclusions déposées le jour de la clôture, le rejet des dernières conclusions et pièces de l’appelante.
 
Si elle déclarait recevables les conclusions déposées la veille de la clôture de l’instruction, la cour d’appel de Montpellier jugeait toutefois irrecevables les pièces qui y étaient jointes, l’intimée n’ayant pu valablement en débattre.
 
La locataire avait formé un pourvoi en cassation et soutenait, dans un premier moyen, que la cour d’appel, d’une part, n’avait pu écarter des débats les pièces communiquées à l’appui de conclusions qu’elle avait déclarées recevables, et d’autre part, aurait dû, en toute hypothèse, préciser les circonstances particulières qui auraient concrètement empêché le respect du principe du contradictoire si ces pièces avaient été déclarées recevables.
 
La Cour de cassation a rejeté ce moyen en considérant que l’intimée « n'avait pu valablement s'expliquer sur les dernières pièces produites la veille de l'ordonnance de clôture, ce dont il résultait qu'elles n'avaient pas été communiquées en temps utile, la cour d'appel en a exactement déduit que ces pièces devaient être écartées des débats, quand bien même les dernières conclusions déposées par la société avaient été déclarées recevables ».
 
Cette solution n’apparaissait pas forcément évidente eu égard au nouvel article 906 du code de procédure civile, régissant le sort des pièces communiquées à l’appui de conclusions considérées irrecevables. En effet, l’alinéa 3 de l’article 906 du code de procédure civile, dans sa rédaction issue du décret n° 2017-891 du 6 mai 2017 et codifiant la jurisprudence antérieure[1], dispose expressément que « les pièces communiquées et déposées au soutien de conclusions irrecevables sont elles-mêmes irrecevables ».
 
On pouvait donc penser, symétriquement, que les pièces communiquées et déposées au soutien de conclusions recevables étaient elles-mêmes recevables.
 
Pourquoi, alors, une telle différence de régime, selon que les conclusions sont recevables ou, au contraire, irrecevables ?
 
Rappelons, tout d’abord, que la position de la Cour de cassation découle du respect du principe du contradictoire et de l’office du juge. Les parties ont l’obligation de communiquer « en temps utile » les éléments de preuve qu’elles versent au débat (art. 15 du code de procédure civile), et l’article 135 du code de procédure civile prévoit que « le juge peut écarter du débat les pièces qui n'ont pas été communiquées en temps utile » (cf. Cass. Ch. Mixte, 3 février 2006, n° 04-30.592, Bull. n° 2).
 
S’il est évident que l’irrecevabilité des pièces communiquées tardivement au soutien de conclusions, est susceptible de remettre en cause le bien-fondé des moyens soulevés et des prétentions formulées, qui se trouveraient ainsi dépourvus d’appui probatoire, l’examen de telles conclusions n’est pas vain pour autant, ne serait-ce que pour permettre au juge de prendre connaissance des prétentions émises, de tirer les conséquences d’une éventuelle convergence des parties sur un point de fait rendant superfétatoire l’administration de la preuve de celui-ci, voire d’accueillir un moyen qui ne nécessite pas d’être étayé par une pièce (par exemple, celui consistant à attribuer la charge de la preuve à l’adversaire).
 
Il avait déjà été jugé, en ce sens, que « le défaut de communication de pièces en cause d'appel ne privant pas à lui seul les juges du fond de la connaissance des moyens et des prétentions de l'appelant, viole l'article 132 du code de procédure civile la cour d'appel qui retient qu'elle est dans l'impossibilité, pour ce motif, de procéder à l'examen des moyens et des prétentions de l'appelant » (Cass. 2e civ., 3 décembre 2015, n° 14-25.413).
 
On peut ainsi concevoir des conclusions sans pièces. L’inverse n’est pas vrai : les pièces ont pour objet d’étayer les conclusions ; partant, elles ne sont rien sans ces dernières.
 
Cette différence justifie de ne pas lier le sort des conclusions recevables à celui des pièces communiquées à leur soutien.
 
La production des pièces en temps utile est donc incontournable, et ce d’autant plus que l’appréciation de ce « temps utile », relevant du pouvoir souverain des juges du fond, ne pourra pas être remise en cause dans le cadre d’un pourvoi en cassation.

Fabrice Sebagh, Denis Garreau et Anthony Ollivier (stagiaire)
 


[1] Cass. Ass. Plén., 5 décembre 2014, n° 13-27.501, Bull. n° 2 ; Cass. 2e civ., 13 novembre. 2015, n° 14-19.931, publié au Bulletin ; Cass. 2e civ., 23 juin 2016, n° 15-10.831.

29 janvier 2019 - Infraction de refus de prélèvement biologique et article 8 de la CEDH - Catherine Bauer-Violas

Nous avons le plaisir de vous annoncer la publication dans la rubrique "Propos et perspectives" d'un article rédigé par Catherine Bauer-Violas consacré à la question du refus de prélèvement biologique faisant le point sur les jurisprudences française et européenne en la matière.

Intitulé, "Refus de prélèvement biologique et article 8 de la CEDH : distinction entre la personne à l’encontre de laquelle il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu’elle ait commis une infraction et la personne condamnée", vous pourrez le lire en cliquant ici.

Bonne lecture.

25 janvier 2019 - Nature juridique et régime contentieux du changement d’affectation d’un agent contractuel en raison de son état de santé - F. Sebagh et D. Garreau

La décision du Conseil d’Etat du 7 décembre 2018 (n° 401812, sera mentionnée dans les Tables) est riche de plusieurs enseignements, dont certains confirment des jurisprudences acquises.
 
Les faits étaient les suivants . Un photographe, engagé par contrat au sein de la direction  de la culture de la Région Nord-Pas-de-Calais, avait fait l’objet, après deux périodes de congé maladie, d’un avis d’aptitude à la reprise de ses fonctions de photographe mais dans un environnement professionnel différent, à la suite de quoi une décision d’affectation à la direction de la communication avait été prise. L’agent avait toutefois refusé de rejoindre ses nouvelles fonctions. Estimant que cette décision avait procédé irrégulièrement à son reclassement, l’agent avait saisi le tribunal administratif de demandes tendant notamment à l’annulation de la décision d’affectation et de celle ayant rejeté ses demandes tendant à le licencier.
 
La cour administrative d’appel avait fait droit aux prétentions du requérant, mais, sur le pourvoi formé par la Région Hauts-de-France, le Conseil d’Etat a jugé que, ce faisant, les juges du second degré ont commis une erreur de droit.
 
La Haute juridiction administrative a rappelé, tout d’abord, qu’« il résulte d'un principe général du droit, dont s'inspirent tant les dispositions du code du travail relatives à la situation des salariés qui, pour des raisons médicales, ne peuvent plus occuper leur emploi que les règles statutaires applicables dans ce cas aux fonctionnaires, que, lorsqu'il a été médicalement constaté qu'un salarié se trouve, de manière définitive, atteint d'une inaptitude physique à occuper son emploi, il incombe à l'employeur public, avant de pouvoir prononcer son licenciement, de chercher à reclasser l'intéressé, sans pouvoir imposer à celui-ci un reclassement. Ce principe est applicable aux agents contractuels de droit public ».
 
Il ne s’agissait que d’un rappel, tant la jurisprudence est constante en la matière (cf. CE, 26 février 2007, n°  276863, Tables ; CE 13 juin 2016, n° 387373, Recueil ; CE, 27 décembre 2017, n°  405894).
 
Cependant, pour que le reclassement soit irrégulier, encore fallait-il que l’employeur ait effectivement procédé à un reclassement, et ne se soit pas borné à changer l’affectation de l’agent dans les limites des stipulations du contrat.
 
Le Conseil d’Etat a précisé, ainsi, et c’est l’apport spécifique de son arrêt, que « toutefois, lorsque l'employeur public, constatant que l'un de ses agents contractuels a été reconnu médicalement inapte à la poursuite de ses fonctions sur le poste qu'il occupait, décide de l'affecter, dans le respect des stipulations de son contrat, sur un poste compatible avec son état de santé, il ne procède pas au reclassement de l'intéressé ».
 
Or, en l’espèce, l’avis médical reconnaissait l’aptitude de l’agent à exercer ses fonctions dans un autre service, et le nouveau poste sur lequel avait été affecté le requérant impliquait la réalisation de tâches identiques ou semblables à celles précédemment exercées et n'entraînait ni perte de rémunération ni perte de responsabilités, en sorte que l’employeur public n’avait pas procédé au reclassement de l’intéressé. Il ne pouvait donc lui être reproché la méconnaissance des règles applicables au reclassement.
 
C’est pourquoi « en jugeant qu'en prenant la décision d'affecter (l’agent) à la direction de la communication en qualité de photographe, sans l'avoir au préalable invité à présenter une demande de reclassement sur un autre emploi, le président du conseil régional avait entaché d'illégalité cette décision ainsi que, par voie de conséquence, son refus de licencier l'intéressé, la cour administrative d'appel de Douai a commis une erreur de droit ».
 
Le photographe, simplement réaffecté mais non reclassé, pouvait-il, à tout le moins, contester la légalité de la décision d’affectation à son nouveau service, indépendamment de la méconnaissance des règles applicables au reclassement ? Autrement dit, cette décision lui faisait-elle grief ?
 
Après avoir annulé la décision attaquée et décidé de régler l’affaire au fond en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, le Conseil d’Etat a répondu à cette question en énonçant que « les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou de leur contrat ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent de perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre de telles mesures, à moins qu'elles ne traduisent une discrimination ou une sanction, est irrecevable ».
 
Là encore, la formule n’est pas nouvelle (cf. CE, sect., 25 sept. 2015, n° 372624, Recueil ; CE, 19 juillet 2017, n° 400191), mais elle s’accompagne en l’espèce d’une précision importante.
 
Après avoir vérifié que le changement d’affectation litigieux n’avait pas entraîné, pour l’agent, une diminution de ses responsabilités ou une perte de rémunération, qu’il n’avait pas été susceptible d'avoir pour lui des incidences pécuniaires, et qu’il n’avait pas constitué une sanction disciplinaire déguisée ni traduit l'existence d'un harcèlement moral ou d'une discrimination, le Conseil d’Etat a relevé qu’« alors que cette mesure de changement d'affectation a été prise pour tenir compte de l'état de santé (du requérant), déclaré, par avis médical, apte à la reprise de son emploi mais « dans un environnement différent », cette décision, qui ne rentre pas dans le champ des mesures de reclassement pour inaptitude physique à occuper son emploi, présente le caractère d'une mesure d'ordre intérieur, qui ne fait pas grief et n'est, en conséquence, pas susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ».
 
Autrement dit, la seule circonstance que le changement d’affectation est intervenu en raison de l’état de santé de l’agent, ne fait pas basculer la mesure hors du champ des mesures d’ordre intérieur, pour autant que les critères du reclassement ou ceux de la décision faisant grief, précédemment définis et d’ailleurs semblables en partie, ne soient pas remplis.
 
En somme, réaffecter en raison de l’état de santé n’est pas nécessairement reclasser, et ne fait pas, non plus, nécessairement grief à l’agent.
 
Fabrice Sebagh et Denis Garreau

20 déc. 2018 - La caducité de la déclaration d'appel pour défaut de signification est propre à la procédure avec représentation obligatoire - K. Jean et D. Garreau

La deuxième chambre civile de la Cour de cassation, dans un arrêt du 15 novembre 2018 (pourvoi n°17-22.817, à paraître au Bulletin), apporte des éclaircissements sur la caducité des déclarations d’appel prononcée sur le fondement de l’article 911 du code de procédure civile.

Dans cette affaire, un juge aux affaires familiales a condamné les descendants d’une personne dépendante hébergée dans un établissement spécialisé, à contribuer aux frais d’hébergement, à la suite du recours formé par un conseil départemental en application de l’article L 132-7 du code de l’action sociale et de la famille.

Ces derniers ont interjeté appel du jugement par le biais de deux déclarations d’appel. 
Un conseiller de la mise en état a prononcé par ordonnance la caducité partielle de l’une de ces déclarations.
La cour d’appel a constaté la caducité des deux déclarations d’appel, en raison de l’indivisibilité du litige, faute de signification des conclusions de certains appelants au département intimé. 

Pour ce faire, la cour d’appel s’est fondée sur les dispositions de l’article 911 du code de procédure civile, aux termes duquel « les conclusions sont notifiées aux avocats des parties dans le délai de leur remise au greffe de la cour » et « sont signifiées au plus tard dans le mois suivant l'expiration des délais prévus à ces articles aux parties qui n'ont pas constitué avocat », sous peine de voir prononcer la caducité de la déclaration d’appel. 

Les héritiers condamnés se sont régulièrement pourvus en cassation.
Leur recours a été accueilli favorablement par la deuxième chambre civile qui casse et annule en toutes ses dispositions l’arrêt au visa de l’article R.132-10 du code de l’action sociale et de la famille.

Les juges du quai de l’Horloge censurent le raisonnement des juges du second degré, en énonçant « qu'en statuant ainsi, par application de la sanction de la caducité de la déclaration d'appel propre à la procédure avec représentation obligatoire, la cour d’appel a violé » l’article R.132-10 du code de l’action sociale et de la famille. 
En effet, il résulte de ce texte que lorsque les recours prévus aux articles L. 132-7 et L. 132-8 du code de l’action sociale et de la famille sont portés devant le tribunal de grande instance ou la cour d’appel, le ministère d’avocat n’est pas obligatoire. 
Par conséquent, c’est la procédure sans représentation obligatoire devant les cours d’appel qui s’applique et cette dernière ne prévoit pas de sanctions de caducité ou d’irrecevabilité. 

La censure de la Cour de cassation est donc logique dès lors que la cour d’appel s’est méprise en retenant la sanction de caducité de la déclaration d’appel, propre à la procédure avec représentation obligatoire, dans le cadre d’une procédure sans représentation obligatoire.

Kathy Jean (stagiaire) et Denis Garreau

11 déc. 2018 - Collectivités territoriales : l’inhumation dans un cimetière désaffecté n’est pas limitée dans le temps - D. Gravier et D. Garreau

Par l’arrêt du 9 novembre 2018 (CE, 9 novembre 2018, n° 416683), le Conseil d’Etat a reconnu la possibilité d’inhumer les personnes décédées dans les cimetières désaffectés sans limite de temps, à la condition que l’inhumation se fasse dans un caveau familial.
Le débat portait notamment sur la possibilité d’inhumer des défunts dans les caveaux familiaux des cimetières désaffectés passé le délai de cinq ans au cours duquel ces lieux ne pouvaient être utilisés.

L’article L. 2223-6 du code général des collectivités territoriales dispose en effet :
« En cas de translation de cimetières, les cimetières existants sont fermés dès que les nouveaux emplacements sont disposés à recevoir les inhumations. Ils restent dans l'état où ils se trouvent, sans que l'on en puisse faire usage pendant cinq ans.
Toutefois, les inhumations peuvent continuer à être faites dans les caveaux de famille édifiés dans les cimetières désaffectés, à concurrence du nombre de places disponibles au moment de la fermeture de ces cimetières, à condition que ceux-ci satisfassent aux prescriptions légales d'hygiène et de salubrité et que l'affectation du sol à un autre usage ne soit pas reconnue d'utilité publique. »

Cette rédaction entretenait une interrogation quant à la question de savoir si le délai de cinq ans de non-usage des cimetières désaffectés fixé au premier alinéa s’étendait aux cas dérogatoires du second alinéa.
Répondant par l’affirmative, la cour administrative d’appel avait considéré que la dérogation au principe de désaffectation des cimetières ne pouvait être appliquée que dans le délai susmentionné.
En l’espèce, le cimetière avait été désaffecté près de six ans avant le décès de l’intéressée, de sorte que, pour la cour, le maire pouvait légalement rejeter la demande d’inhumation présentée par ses ayants-droit.

Saisi du pourvoi en cassation dirigé contre l’arrêt d’appel, le Conseil d’Etat invalide l’interprétation des juges du fond, estimant « qu’il ne ressort pas de ces (…) dispositions que le législateur ait entendu appliquer le délai de cinq ans prévu au premier alinéa à la faculté dérogatoire ouverte par le second alinéa ».

Le juge de cassation se livre ainsi à une lecture stricte des dispositions de l’article L. 2223-6 du code général des collectivités territoriales, lesquelles, selon l’interprétation retenue, ne conditionnent la possibilité d’être inhumé dans un cimetière désaffecté qu’au respect des prescriptions en matière d’hygiène et de salubrité, au nombre de places disponibles au moment de la fermeture dudit cimetière et à l’absence d’affectation du sol à un autre usage d’utilité publique.
Cette solution protège donc les caveaux de familles.

David Gravier (stagiaire) et Denis Garreau

23 nov. 2018 - Transposition erronée d’une directive : le Conseil d’Etat opte pour un contrôle in concreto - D. Gravier et D. Garreau


L’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 22 octobre 2018 (CE, 22 octobre 2018, n° 406746, aux Tables) a permis à la haute juridiction de préciser la nature du contrôle des actes administratifs au regard des objectifs des directives irrégulièrement transposées en droit interne.
 
En vue de l’édification d’éoliennes, le préfet de la région Picardie avait accordé plusieurs permis de construire contre lesquels des particuliers s’étaient élevés, et avaient intenté des recours contentieux.
 
Ayant vu leurs conclusions aux fins d’annulation aboutir en première instance, mais rejetées par les juges du second degré, les requérants s’étaient pourvus en cassation contre l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Douai.
 
Ils avançaient notamment que les arrêtés attaqués avaient été pris en méconnaissance des dispositions de la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.
 
Cette directive prévoyait une étude d’impact obligatoire pour les autorisations des projets susceptibles d’entrainer des conséquences environnementales notables.
 
Son article 6§1, dans sa rédaction issue de la directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997, disposait que :
 
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d'être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d'environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d'ouvrage et sur la demande d'autorisation. À cet effet, les États membres désignent les autorités à consulter, d'une manière générale ou cas par cas. Celles-ci reçoivent les informations recueillies en vertu de l'article 5. Les modalités de cette consultation sont fixées par les États membres ».
 
Après avoir rappelé qu’en raison de leur imprécision, ces dispositions étaient dépourvues d’effet direct, et n’étaient donc pas directement invocables par les plaideurs, le Conseil d’Etat s’est penché sur la question de leur transposition en droit interne.
 
La directive en question avait été transposée aux articles L. 122- 1 et R. 122-1-1 du code de l'environnement, lesquels, dans leur rédaction applicable au litige, disposaient que:
 
« Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact.
Ces projets sont soumis à étude d'impact en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement.
 
(…)
 
L'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionnée à l'article L. 122-1 est le préfet de la région sur le territoire de laquelle le projet de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement doit être réalisé »
 
Toutefois, le Conseil d’Etat a relevé que cette transposition était erronée, en raison de son incompatibilité avec les objectifs fixés par la directive.
 
En effet, la haute juridiction a considéré que, dans la mesure où l’étude d’impact prévue pour les projets potentiellement dangereux pour l’environnement était confiée à une autorité susceptible de délivrer elle-même les autorisations d’urbanismes, le pouvoir réglementaire aurait du, pour satisfaire les objectifs de la directive, prévoir un dispositif propre à garantir l’impartialité de l’avis rendu (cf. dans un autre domaine : CE 29 avril 2015, n° 379574, mentionné aux Tables).
 
L’arrêt du 22 octobre 2018 poursuit en consacrant le contrôle in concreto des actes administratifs au regard des objectifs d’une directive irrégulièrement transposée :
 
« Toutefois, la cour ne pouvait déduire de cette illégalité celle des arrêtés attaqués sans rechercher, ainsi qu'elle l'a fait, si, dans l'espèce qui lui était soumise, l'avis tel qu'il avait été rendu répondait ou non aux objectifs de la directive ».
 
Le Conseil d’Etat a jugé que la cour avait correctement exercé son contrôle en relevant par une appréciation souveraine que l’avis, tel qu’il avait été rendu en l’espèce, répondait aux objectifs de la directive et ne présentait donc pas de caractère partial.
 
L’irrégularité de l’avis donnée par une autorité normalement incompétente pour ce faire à raison de son absence d’impartialité, peut donc être neutralisée par la vérification juridictionnelle de ce que, nonobstant cette irrégularité, l’avis répondait aux objectifs fixés par la directive.

Denis Garreau et David Gravier (Stagiaire)
 

2 nov. 2018 - Colloque Regards croisés sur la procédure administrative contentieuse et la procédure civile le 7 déc. 2018 - D. Garreau

Nous avons le plaisir de vous informer qu'un colloque intitulé "Regards croisés sur la procédure administrative contentieuse et la procédure civile" se tiendra le 7 décembre 2018 au Tribunal administratif de Paris.

Estimant qu'une approche pluridisciplinaire du contentieux est toujours enrichissante, il nous a semblé utile de relayer l'évènement.

Denis Garreau y interviendra sur le thème des juges de cassation.

Pour assister au colloque, il suffit de s'inscrire en adressant un mail à l'adresse suivante : colloqueregardscroises@gmail.com

Voici l'intégralité du programme :

 

9h30 Allocution d’ouverture
Claire Jeangirard-Dufal, Présidente du Tribunal administratif de Paris

Propos introductifs
Laetitia Janicot, Professeur à l’Université de Cergy-Pontoise
Jean-Charles Rotoullié, Maître de conférences à l’Ecole de droit de la Sorbonne -Université Paris 1 (Panthéon Sorbonne)

 

Matinée

Présidence : Bernard Stirn, Président de Section au Conseil d’Etat

I- L’accès au juge, entre droit au recours et célérité de la justice

Eviter le juge : l’exemple de l’arbitrage
Maxence Chambon, Maître de conférences à l’Université de Cergy-Pontoise
Maximin de Fontmichel, Maître de conférences à l’Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines

Saisir le juge en urgence
Martine Dhiver, Présidente de chambre au Tribunal administratif de Paris
Benoît Javaux, Avocat au barreau de Paris, Cabinet Quinn Emanuel Urguhart & Sullivan

II- L’instance ou les rôles respectifs des parties et du juge

La preuve des faits
Ariane Meynaud-Zeroual, Maitre de conférences à l’Université Panthéon Assas
Lucie Mayer, Professeur à l’Université Paris-Sud

 

Après-midi

Présidence : Didier Truchet, Professeur émérite à l’Université Panthéon Assas

Les moyens soulevés
Gilles Pellissier, Maître des requêtes au Conseil d’Etat
Emmanuel Jeuland, Professeur à l’Ecole de droit de la Sorbonne - Université Paris 1 (Panthéon Sorbonne)

III- La décision de justice ou la recherche d’un équilibre entre efficacité et qualité de la justice

La rédaction de la décision
Guillaume de La Taille, Rapporteur public à la Cour administrative d’appel de Bordeaux
François Ancel, Premier vice-président adjoint, Tribunal de Paris, 3ème chambre civile

Les juges de cassation
Denis Garreau, Avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation

L’exécution de la décision de justice
Loïs Raschel, Magistrat, parquet de Paris, maître de conférences en détachement judiciaire, Université Paris Nanterre
Pascal Trouilly, Maître des requêtes au Conseil d’Etat, Délégation à l’exécution des décisions de justice

Rapport de synthèse
Pascale Gonod, Professeur de droit public à l’Ecole de droit de la Sorbonne – Université Paris 1 (Panthéon Sorbonne)

Colloque organisé par

  • Laetitia Janicot, Professeur de droit, Université de Cergy-Pontoise
  • Jean-Charles Rotoullié, Maître de conférences, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Denis Garreau





26 oct. 2018 - Lotissement : les limites de la contractualisation de la règle d’urbanisme ou la fin des sanctuaires - D. Garreau et P. Chauvin

Par sa décision n° 2018-740 QPC du 19 octobre 2018, le Conseil constitutionnel a validé les dispositions de l’article L 442-10 du code de l’urbanisme en apportant d’utiles éclaircissements sur la portée du pouvoir de modification des documents d’un lotissement reconnu par cette disposition aux autorités administratives compétentes (communes et EPCI).
 
I - Le procédé du lotissement comme mode d’occupation du sol est ancien. Il s’est développé, à travers de nombreux errements législatifs et règlementaires, dans un certain contexte historique, économique et social qui se caractérisait par une urbanisation sur un mode extensif. Ce développement s’est fait en assurant un certain équilibre entre la réglementation de l’utilisation du sol et le souci des colotis de fixer, de façon contractuelle, des règles de vivre ensemble, d’habiter ensemble.
D’où la coexistence de deux types de documents ayant en principe un objet différent : d’une part, un règlement fixant les règles d’utilisation du sol, approuvé par l’autorité compétente, d’autre part un cahier des charges, document contractuel, destiné à fixer pour les colotis les règles de cet habitat commun.

Mais, sur le plan technique, ce procédé s’est développé dans une confusion grandissante entre ces deux documents. L’ancienne distinction théoriquement satisfaisante entre règlement et cahier des charges est aujourd’hui devenue assez obscure. On trouve en effet dans les cahiers des charges des dispositions de nature réglementaire relevant de l’urbanisme. Et la Cour de cassation reconnait aux cahiers des charges, dans leur ensemble, un caractère contractuel (Cass. Civ. 3ème, 2 janvier 2016, n° 15-10566, publié au Bulletin ; 12 juillet 2018, n° 17-22730).

C’est ainsi que, par une lente mais réelle dérive, le lotissement est devenu l’instrument d’une contractualisation des règles d’urbanisme au bénéfice des colotis.

Mais le contexte a changé : dans un certain nombre de régions du territoire, l’urbanisation est sous tension, l’aménagement urbain souffre d’un déficit de terrains disponibles pour la construction d’immeubles d’habitation et d’équipements. Et, dans cette perspective, les lotissements anciens peuvent constituer des réserves foncières de grand intérêt.
C’est dans ce nouveau contexte que le législateur est intervenu à plusieurs reprises et en dernier lieu par la loi ALUR du 24 mars 2014, pour tenter de supprimer ou, tout au moins, réduire ces ilots d’urbanisation échappant au droit commun de l’urbanisme par une sorte de sanctuarisation contractuelle.

Pour cerner le contexte juridique de cette intervention du législateur, il faut rappeler que selon l’article L 101-1, premier article du code de l’urbanisme,

« Le territoire français est le patrimoine commun de la nation » ;
« les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences ».
Ces compétences doivent s’exercer en vue des objectifs prévus à l’article L 101-2 du code, pour assurer notamment le développement urbain équilibré, maitrisé et durable ainsi que
« la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial,
(…) ».

Et l’article L 101-3 précise que la réglementation d’urbanisme régit

« l'utilisation qui est faite du sol, (…), notamment la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions ».

Dans ce contexte économique, social et juridique, il était  légitime que le législateur donne aux collectivités publiques compétentes les moyens de reprendre la main sur les règles d’urbanisme régissant les lotissements. A ainsi été mis en place un dispositif permettant

  • la caducité des règles d’urbanisme contenues dans les documents des lotissements anciens, c’est l’article L 442-9
  • la modification de ces documents par les collectivités  publiques à la demande ou avec l’accord d’une majorité des colotis, c’est l’article L 442-10,
  • et la mise en concordance de ces documents avec la réglementation d’urbanisme prévue à l’article L 442-11.
L’objectif poursuivi par le législateur de 2014 est bien connu :
  • D’une part, il s’agit de permettre, la densification du tissu urbain constitué pour répondre aux besoins en logements et en équipements et pour cela de réduire, voire supprimer le frein que constituent les documents du lotissement.
  • D’autre part et à côté de cet objectif d’intérêt général, il s’agit aussi de permettre aux propriétaires de lots de sortir du carcan que constituent les documents du lotissement pour, s’ils le souhaitent, pouvoir diviser leur terrain.
 
II - C’est ainsi qu’à l’occasion d’un recours en annulation d’un arrêté du maire de la Commune d’Antibes modifiant certaines dispositions du cahier des charges d’un lotissement ancien, le Conseil constitutionnel a été saisi de la conformité à la Constitution de l’article L 442-10.

Selon les requérants, le pouvoir donné aux collectivités publiques de modifier unilatéralement les cahiers des charges approuvés ou les clauses de nature réglementaire des cahiers des charges non approuvés méconnaissaient, eu égard au caractère contractuel de ces cahiers des charges, le droit de propriété et la liberté contractuelle.
Comme le rappelle le Conseil constitutionnel dans sa décision, le droit de propriété et la liberté contractuelle ne sont pas absolus.

Les atteintes au droit de propriété, protégé par les articles 2 et 17 de la DDHC,
« doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi ».

Il en va de même de la liberté contractuelle « qui découle de l’article 4 de la DDHC » mais peut souffrir de la part du législateur « des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi ».
Et les atteintes portées aux contrats légalement conclus doivent être justifiées par un motif d’intérêt général suffisant.
C’est au regard de ces principes constants que la validité constitutionnelle de l’article L 442-10 du code de l’urbanisme a été examinée.

L’objectif d’intérêt général, tel que précisé par les travaux préparatoires de la loi ALUR est important : dans un contexte de tension urbanistique, il s’agit de mobiliser le gisement foncier que constituent les lotissements dans les secteurs urbanisés déjà équipés.

Le Conseil constitutionnel admet cet objectif d’intérêt général mais en des termes beaucoup plus neutres :
« le législateur a entendu faciliter l’évolution, dans le respect de la politique publique d’urbanisme, des règles propres aux lotissements contenues dans leurs cahiers des charges ».

Cela étant posé, le Conseil constitutionnel valide l’article L 442-10 du code de l’urbanisme en mettant en avant les garanties de procédure, en précisant le champ d’application de ce pouvoir de modification et en encadrant son exercice :

  • Sur le plan procédural, le Conseil rappelle les garanties offertes aux colotis : information suffisante de ceux-ci et accord de leur majorité selon un mode de calcul alternatif.
  • Le champ d’application du pouvoir de modification est précisé :
« compte tenu de leur objet, ces dispositions autorisent uniquement la modification des clauses des cahiers des charges, approuvés ou non, qui contiennent des règles d’urbanisme. Elles ne permettent donc pas de modifier des clauses étrangères à cet objet, intéressant les seuls colotis ».

Cette précision est intéressante à deux titres au moins :

D’abord, le Conseil définit la notion de clause de nature réglementaire, employée dans l’article L 442-10, comme une règle d’urbanisme. Implicitement mais nécessairement, référence est faite à l’article L 101-3 selon lequel la réglementation d’urbanisme régit
« l'utilisation qui est faite du sol, (…), notamment la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions ».
 Ensuite, alors que le cahier des charges approuvé est regardé par le Conseil d’Etat comme ayant une valeur réglementaire (CE, 31 juillet 1996, n° 112687, publié au Recueil), le Conseil limite le pouvoir de modification de ce document à ses seules clauses de nature réglementaire.  
  • Enfin, le pouvoir de modification unilatérale est encadré dans son exercice : la modification doit évidemment être compatible avec la réglementation d’urbanisme en vigueur et poursuivre « un motif d’intérêt général en lien avec la politique publique d’urbanisme ». Surtout, eu égard au principe qui restreint les atteintes portées aux contrats légalement conclus à celles justifiées par un motif d’intérêt général suffisant, le Conseil constitutionnel juge, par une réserve d’interprétation que « les contraintes pesant sur les colotis [ne peuvent être aggravées] sans que cette aggravation soit commandée par le respect des documents d’urbanisme en vigueur ».
Ce « commandement » constitue le motif d’intérêt général suffisant pour justifier une atteinte à une situation contractuelle légalement constituée.
En conclusion, cette décision du Conseil constitutionnel est la bienvenue. Sans remettre en cause la qualification contractuelle des cahiers des charges affirmée par la Cour de cassation, elle confirme la possibilité d’une modification de ceux-ci en encadrant précisément l’objet de cette modification, sa procédure et ses motifs.
La règle d’urbanisme, pour être contractuelle dans les rapports entre colotis, reste de nature réglementaire ; elle peut être modifiée.
La contractualisation de la règle d’urbanisme reste donc relative.

Denis Garreau et Patrick Chauvin

19 octobre 2018 - Etrangers : le non-respect des prescriptions liées à l’assignation à résidence est constitutif d’une obstruction volontaire - D. Garreau, E. Aubry, D. Gravier

Par deux arrêts rendus le 19 septembre 2018 (Civ. 1e, 19 septembre 2018, n° 17-26409 ; Civ. 1e, 19 septembre 2018, n° 17-23695), publiés au Bulletin, la première chambre civile de la Cour de cassation est venue apporter des précisions sur l’application des dispositions du II de l’article L. 561-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), dans leur rédaction antérieure à celle issue de la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018.
 
Cet article permet à l’autorité administrative, en cas d’obstruction volontaire d’un étranger assigné à résidence rendant impossible l’exécution d’office d’une mesure d’éloignement, de demander au juge des libertés et de la détention, qui statue dans un délai de vingt-quatre heures, de l’autoriser à requérir le concours des forces de l’ordre pour que celles-ci visitent le domicile de l’étranger afin de s’assurer de sa présence et le reconduire à la frontière ou lui notifier une décision de placement en rétention.
 
Dans le cadre de la première affaire (n° 17-26409), un étranger faisant l’objet d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF) et d’une assignation à résidence assortie d’une obligation de se présenter trois fois par semaine au commissariat de police n’avait pas déféré à cette dernière contrainte. Le préfet avait donc sollicité de la part du juge des libertés et de la détention (JLD) l’autorisation de requérir les services de police en vue de visiter le domicile de l’intéressé, et de lui notifier une décision de placement en rétention. Le JLD avait refusé de faire droit à cette demande, estimant que le non-respect de l’obligation de « pointage » au commissariat ne constituait pas une obstruction volontaire à la mesure d'éloignement, qui n’avait pas encore été mise en œuvre. Le premier président de la cour d’appel avait confirmé cette décision.

La première chambre civile de la Cour de cassation a invalidé ce raisonnement, et accueilli le pourvoi formé par le préfet de l’Isère. Elle a jugé que le non-respect d’une obligation de se présenter trois fois par semaine au commissariat caractérisait une obstruction volontaire à la mesure d’éloignement.

La Haute juridiction opte, toutefois, pour une interprétation stricte du II de l’article L. 561-2 du CESEDA, s’agissant notamment de la période au cours de laquelle le concours des forces de l’ordre est susceptible d’être sollicité sur le fondement de ces dispositions.
 
En effet, s’agissant du second cas (n° 17-23695), il était reproché à un étranger faisant, lui aussi, l’objet d’une OQTF et d’une assignation à résidence de ne pas avoir respecté les prescriptions liées à cette dernière mesure.
 
Par ce motif, l’autorité administrative avait demandé au juge des libertés et de la détention l’autorisation de requérir les forces de l’ordre en vue d’une visite domiciliaire, en application des dispositions du II de l'article L. 561-2 du CESEDA. Le JLD avait accueilli cette demande, estimant que l’intéressé avait opposé une obstruction volontaire à son éloignement, et le premier président de la cour d’appel de Bordeaux avait confirmé l’ordonnance rendue en première instance.
 
L’étranger en situation irrégulière avait donc formé un pourvoi en cassation contre l’ordonnance confirmative d’appel, en soutenant que la demande de l’autorité administrative avait été introduite après l’expiration de la mesure d’assignation à résidence dont il avait fait l’objet, et qu’ainsi les conditions d’application du II de l'article L. 561-2 du CESEDA n’étaient, à la date de la demande de l’administration, plus réunies.
 
Accueillant ce moyen, la Cour de cassation a annulé l’ordonnance attaquée, au motif d’une violation des dispositions précitées.
 
Les autorités administratives et judiciaires voient ainsi, par ces deux arrêts, précisé le cadre de leurs actions respectives : si le non-respect des prescriptions liées à l’assignation à résidence, comme l’obligation de se présenter à intervalles réguliers dans un commissariat, constitue une obstruction volontaire justifiant que le juge des libertés et de la détention accorde le concours des forces de l’ordre à l’autorité administrative, cette dernière ne saurait solliciter pareille mesure une fois la période d’assignation à résidence expirée.
 
Denis Garreau, Etienne Aubry, David Gravier (stagiaire)