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29 octobre 2019 - E. Aubry, F. Sebagh et D. Garreau La prise en charge des mineurs non accompagnés par les départements

LA PRISE EN CHARGE DES MINEURS ISOLES PAR LES DEPARTEMENTS (Conseil d’Etat, ordonnance du 3 octobre 2019, n° 434418)
Etienne AUBRY, Fabrice SEBAGH et Denis GARREAU


Les départements sont titulaires d’une compétence de principe en matière d’aide sociale à l’enfance qui les obligent à prendre en charge, notamment pour l’hébergement, les mineurs isolés. Il s’agit d’un service non personnalisé dont les prestations sont régies par les articles L. 222-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles. Les prestations d’aide sociale à l’enfance sont accordées par décision du président du conseil départemental (article L. 222-1 du même code).

Cette compétence s’exerce toutefois sans préjudice des pouvoirs reconnus à l’autorité judiciaire, laquelle est chargée de l’assistance éducative et de la protection de l’enfant en vertu des dispositions des articles 375 et suivants du code civil. Ainsi, selon l’article 375-3 du code de l’action sociale et des familles, l’autorité judiciaire, et plus précisément le juge des enfants, est compétente pour prendre les mesures nécessaires à la protection des mineurs, et notamment pour décider le placement judiciaire d’un mineur dans un service départemental de l’aide sociale à l’enfance sur le fondement de ces dispositions. Ce faisant, « la prise en charge des mineurs en danger est ainsi partagée entre les autorités administratives départementales et judiciaires » (conclusions du rapporteur public Xavier Domino sur CE, 8 novembre 2017, GISTI et autres, req. n° 406256, aux Tables).

Toutefois, une compétence supplétive est également reconnue à l’Etat dans l’hypothèse où un département est manifestement dans l’impossibilité d’exercer sa mission de protection de l’enfance eu égard aux moyens dont il dispose : « La compétence de principe du département en matière d'aide sociale à l'enfance ne fait pas obstacle à l'intervention de l'Etat, au titre de ses pouvoirs de police, pour la prise en charge, à titre exceptionnel, des mineurs, dès lors qu'une telle intervention est nécessaire, lorsqu'il apparaît que, du fait notamment de l'ampleur et de l'urgence des mesures à prendre, le département est manifestement dans l'impossibilité d'exercer sa mission de protection des mineurs. » (CE, 8 novembre 2017, Groupe d’information et de soutien des immigrés et autres, req. n° 406256, mentionné aux tables).

S’agissant des compétences propres du département, outre les hypothèses de placement judiciaire d’un mineur par le juge des enfants, l’article L. 223-2 du CASF prévoit une procédure de mise à l’abri, laquelle intervient avant toute décision de placement, d’une durée maximale de 5 jours. Durant cette phase, le département est tenu de procéder aux investigations nécessaires afin d’évaluer la situation de la personne et de saisir, à l’issue de ce délai, l’autorité judiciaire, sauf si le président du conseil départemental estime que la situation du mineur ne le justifie pas (article R. 221-11 du même code).

Il arrive assez fréquemment que l’exercice de ses compétences par le département conduise à des actions procédurales en référé libertés fondamentales. En effet, certains départements, tel celui des Bouches du Rhône, connaissent un afflux important de mineurs isolés dont la prise en charge peut être retardée faute des équipements nécessaires. Rappelons à cet égard que selon l’article L 521-2 du code de justice administrative, « saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».

S’agissant de l’urgence, il convient de caractériser une situation qui justifie que le juge intervienne dans un délai très bref de 48 heures : « L’intervention du juge des référés dans les conditions d'urgence particulière prévues par l'article L. 521-2 précité est subordonnée au constat que la situation litigieuse permette de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires » (CE, 30 juillet 2015, Section française de l’Observatoire international des prisons, req. n° 392043, au Recueil).

A cet égard, le juge des référés du Conseil d’Etat a jugé, s’agissant d’un mineur isolé qui ne pouvait être pris en charge immédiatement par un département, que la condition d’urgence n’était pas remplie lorsque l’étranger était logé dans un espace collectif d’accueil provisoire et pris en charge par une équipe éducative : « Pour justifier de l’urgence à prononcer la suspension demandée, le requérant fait notamment valoir que son accueil au sein de l’espace collectif d’accueil provisoire situé rue Francis de Pressensé est insuffisant, en ce qu’il pourrait être privé de la possibilité de bénéficier de modalités d’hébergement et de suivi adaptées à la pathologie dont il souffre s’il devait être maintenu dans la situation à laquelle il est aujourd’hui confronté. Il résulte cependant de l’instruction écrite et des débats lors de l’audience publique que le requérant a été placé, dès le 24 novembre 2017, au sein du centre « Pressensé » où il a fait l’objet d’une prise en charge par une équipe éducative. Ces éléments n’apparaissent pas en mesure de justifier l’intervention du juge dans un délai de 48 heures. Il résulte de ce qui précède que la condition d’urgence n’est pas remplie » (CE, 13 mars 2018, M. Ibrahim c/ Département des Bouches-du-Rhône, précité).

Mais il y a urgence lorsque le mineur est sans solution d’hébergement : « Au regard de la situation de M.A..., dont il n'est pas contesté qu'il ne dispose d'aucune solution d'hébergement, la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-2 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie » (CE, 25 janvier 2019, req. n° 427169).

Au titre de la seconde condition posée par l’article L 521-2 du CJA, la jurisprudence est maintenant bien fixée en ce sens que pour apprécier l’action du département et conclure, ou non, à l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, le juge administratif doit tenir compte, d’une part, des diligences qui sont accomplies par l’administration départementale et, d’autre part, des conséquences concrètes pour le mineur intéressé : « il incombe aux autorités du département, le cas échéant dans les conditions prévues par la décision du juge des enfants, de prendre en charge l'hébergement et de pourvoir aux besoins des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance. A cet égard, une obligation particulière pèse sur ces autorités lorsqu'un mineur privé de la protection de sa famille est sans abri et que sa santé, sa sécurité ou sa moralité est en danger. Lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour le mineur intéressé, une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale » (CE, 27 juillet 2016, Département du Nord, n° 400055, publié au Recueil ; v. égal. : CE, 13 mars 2018, M. Ibrahim c/. Département des Bouches-du-Rhône, req. n° 418454).

Ainsi, en matière d’hébergement d’urgence, le Conseil d’Etat s’attache à la démonstration d’une carence caractérisée dans la mission dévolue à l’administration, qui doit entrainer des conséquences graves pour la personne en cause (cf. CE 13 mars 2018 n° 418454 précité).

Et le juge du référé-liberté doit porter une appréciation très concrète prenant en compte les diligences accomplies par l’administration au regard des moyens dont elle dispose : « il incombe au juge des référés d'apprécier, dans chaque cas, les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l'âge, de l'état de santé et de la situation de famille de la personne intéressée » (CE, 25 août 2017, Département de l’Isère, req. n° 413549).

L’ordonnance ici présentée, rendue avec plusieurs autres ordonnances analogues, statue sur une situation un peu particulière.

Le requérant, mineur, a été confié aux services de l’aide sociale à l’enfance du département des Bouches-du-Rhône par une ordonnance de placement provisoire du juge des enfants du tribunal pour enfants de Marseille du 25 juillet 2019, prise sur le fondement des articles 375 à 375-8 du code civil. Mais, faute de places d’hébergement disponibles, le département n’avait pas encore exécuté cette décision de placement. Les conditions du référé paraissaient donc pouvoir être réunies.

Cependant, et là réside la particularité de ce dossier, dans l’attente d’un hébergement par le département, le requérant était pris en charge, avec d’autres mineurs isolés, par un collectif de citoyens militants et hébergé dans un immeuble privé, occupé sans titre depuis plusieurs mois par ce collectif. Le dossier montrait que l’immeuble ainsi occupé, chauffé et alimenté en électricité, offrait plusieurs dizaines de chambres dont certaines était équipées de salles de bains ainsi que plusieurs pièces communes dont un réfectoire. Le département se chargeait, pour sa part, de l’accueil de jour de ces mineurs en leur proposant des fournitures, de la nourriture, et une assistance médicale.

C’est dans ce contexte que le requérant a saisi le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Marseille d’une requête tendant à ce qu’il soit enjoint au département des Bouches-du-Rhône d’assurer son hébergement et de mettre en œuvre la prise en charge ordonnée par le juge judiciaire à son bénéfice.

Par une ordonnance n° 1907246 du 23 août 2019, le juge du référé-liberté a rejeté sa demande aux motifs que « Le département des Bouches-du-Rhône, à qui l’ordonnance de placement provisoire du juge des enfants du tribunal pour enfants de Marseille du 25 juillet 2019 n’a été notifiée que le 31 juillet 2019, n’a pas encore assuré une prise en charge complète de M. X. Toutefois, à ce jour, M. X est hébergé dans le squat Saint-Just, un accueil de jour lui est proposé, avec un repas chaud et un accompagnement socio-éducatif, et l’ouverture de la couverture de base et complémentaire a été sollicitée. Dans ces conditions, le département des Bouches-du-Rhône ne peut être regardé comme ayant porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, caractérisant une situation d’urgence particulière, même si cette prise en charge, qui n’est pas satisfaisante, doit être complétée. Par suite, la requête de M. X doit être rejetée ».

Par l’ordonnance du 3 octobre 2019, le Conseil d’Etat a rejeté l’appel interjeté de cette ordonnance.

Après avoir cité les dispositions des articles 375, 375-3 du code civil et L 221-1 du CASF, le Conseil d’Etat a retenu qu’ « il résulte de ces dispositions qu'il incombe aux autorités du département, le cas échéant dans les conditions prévues par la décision du juge des enfants, de prendre en charge l'hébergement et de pourvoir aux besoins des mineurs confiés au service de 1 'aide sociale à l'enfance. A cet égard, une obligation particulière pèse sur ces autorités lorsqu'un mineur privé de la protection de sa famille est sans abri et que sa santé, sa sécurité ou sa moralité est en danger. Lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour le mineur intéressé, une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Il incombe au juge des référés d'apprécier, dans chaque cas, en tenant compte des moyens dont l'administration départementale dispose ainsi que de la situation du mineur intéressé, quelles sont les mesures qui peuvent être utilement ordonnées sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative et qui, compte tenu de l'urgence, peuvent revêtir toutes modalités provisoires de nature à faire cesser l'atteinte grave et manifestement illégale portée à une liberté fondamentale, dans l'attente d'un accueil du mineur dans un établissement ou un service autorisé, un lieu de vie et d'accueil ou une famille d'accueil si celui-ci n'est pas matériellement possible à très bref délai.

Le département des Bouches-du-Rhône ne conteste pas qu'il n'assure pas encore, à ce jour, une prise en charge adaptée de M. X, telle qu'elle lui incombe dès lors qu'il lui a été confié par le juge des enfants. Il fait valoir toutefois qu'il doit faire face à un afflux important du nombre de mineurs non accompagnés, le nombre de ces mineurs qui lui sont confiés par décision judiciaire ayant triplé entre fin 2015 et fin 2018 pour attendre environ 800 à ce jour, et qu'après avoir déjà créé 250 places d'accueil en 2018, il a à nouveau engagé plusieurs opérations pour accroître ses capacités d'accueil, notamment un appel à projets lancé début 2019 devant permettre la création de 500 places, dont 160 avant fin 2019, destinées aux mineurs non accompagnés confiés au département par décision judiciaire, et l'extension à hauteur de 32 places, prévue en octobre, des capacités d'accueil de plusieurs établissements et dont M. X serait susceptible de bénéficier.

Il résulte de l'instruction que M. X est, à ce jour, abrité au sein du «squat Saint-Just», ancien bâtiment conventuel du diocèse de Marseille occupé par un collectif, qu'il est scolarisé dans un collège, bénéficie de repas chauds ainsi que, s'il le sollicite, de l'appui médical et éducatif de I'ADDAP, association à laquelle le département a confié l'accueil des mineurs non accompagnés. Il ne résulte, ni des pièces versées par les parties au cours de l'instruction, ni des éléments apportés au cours de l'audience, qu'il serait menacé, notamment du fait de la procédure d'expulsion poursuivie par le diocèse, de devoir quitter ces lieux avant que le département ne soit en mesure d'assurer sa prise en charge effective. Il n'en résulte pas davantage que les conditions de cet hébergement mettraient en danger sa santé, sa sécurité ou sa moralité, notamment du fait d'une vulnérabilité particulière de l'intéressé ou de l'état des lieux, de leurs équipements sanitaires, du nombre ou de l'âge des autres occupants.

Dans ces conditions, et alors même que le département ne serait pas à l'origine des mesures dont l'intéressé bénéficie, l'absence de prise en charge adaptée de M. Barry par le département des Bouches-du-Rhône n'apparaît pas, en l'état de l'instruction et à la date de la présente ordonnance, entraîner de conséquences graves pour l'intéressé. Si le département ne saurait pour autant s'en satisfaire et s'il lui incombe ainsi, non seulement de prendre les mesures, telles que celles décrites au point 5, propres à lui permettre de mettre en œuvre, effectivement et au plus tôt, la prise en charge adaptée de M. Barry que lui impose le placement de ce dernier, mais aussi de veiller lui-même dans cette attente à la prise en charge de l'ensemble des besoins de l'intéressé, dont il doit s'enquérir, et de pourvoir à ceux qu'il est déjà en mesure de satisfaire, la situation ne caractérise toutefois pas une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale justifiant que le juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, ordonne au département de prendre à très bref délai les mesures sollicitées par le requérant ».


Cette ordonnance illustre parfaitement le contrôle du juge du référé-liberté en cette matière : procédant à une appréciation très concrète des moyens du département, des solutions mises en œuvre et de la situation du mineur non accompagné, le juge recherche si la situation révèle une carence caractérisée des services administratifs ayant des conséquences graves pour ce dernier.

La circonstance que son hébergement soit assuré par des tiers et non par le département est ainsi indifférente dès lors que le mineur est hébergé dans des conditions correctes.

Etienne AUBRY, Fabrice SEBAGH et Denis GARREAU

1re Civ., 3 octobre 2019, n° 18-21843: Exequatur d’un jugement d’adoption comorien : pas de fraude à la loi par C. Bauer-VIolas et D. Archer

Exequatur d’un jugement d’adoption comorien : pas de fraude à la loi (1re Civ., 3 octobre 2019, n° 18-21843)

I - Un intéressant arrêt de la première chambre civile de la Cour de cassation du 3 octobre 2019 (pourvoi n° 18-21.843) est l’occasion de revenir sur les conditions de l’exequatur, par le juge français, d’un jugement comorien d’adoption, en particulier la condition tenant à l’absence de fraude à la loi. Dans cette affaire, par un jugement du 29 août 2013, le tribunal de première instance de Mutsamudu, aux Comores, avait prononcé l’adoption d’une enfant par une personne de nationalité française, qui avait l’intention d’élever l’enfant en France. Elle saisit par la suite le juge de l’exequatur du tribunal de grande instance de Paris afin d’obtenir l’exequatur de ce jugement comorien. Cette demande fut rejetée par un jugement du 16 juin 2016, confirmé par la cour d’appel de Paris par arrêt du 17 octobre 2017. Les juges du fond avaient justifié leur refus d’accorder l’exequatur du jugement d’adoption comorien par le fait que le droit comorien ne connaîtrait pas l'institution de l'adoption au sens où l'entend la loi française, et que le jugement dont l’exequatur était demandé constituerait une adoption déguisée consacrant une fraude à la loi. L’arrêt est censuré au visa des articles 509 du code de procédure civile et 370-5 du code civil au motif « Qu'en statuant ainsi, sans caractériser l'existence d'une fraude à la loi qui aurait consisté, pour [la requérante], en exploitant les ressources du droit international privé, à évincer la norme applicable, pour obtenir le bénéfice d'une règle de droit à laquelle elle ne pouvait prétendre, la cour d'appel a violé les textes susvisés ».

II - Le débat était ainsi centré sur l’existence d’une fraude. La fraude est une notion bien connue du droit international privé. Elle concerne tant le conflit de lois que le conflit de juridictions. Mais conformément aux traits caractéristiques de toute fraude, elle obéit à des conditions strictes. Pour être constituée, trois éléments doivent être réunis, à savoir un élément légal (une loi à laquelle on cherche à se soustraire) ; un élément matériel (une manœuvre tendant à déclencher l’applicabilité d’une loi autre que la loi normalement compétente) ; un élément intentionnel (l’intention de l’auteur de soustraire le rapport de droit à la loi normalement compétente). A cet égard, l’arrêt est intéressant en ce qu’il précise les contours de cette notion de fraude à la loi, à savoir l’exploitation des ressources du droit international privé, afin d’évincer la norme applicable pour obtenir le bénéfice d'une règle de droit à laquelle l’intéressé ne pouvait prétendre. Par ailleurs, le législateur est intervenu pour faciliter l’insertion des jugements étrangers d’adoption qui ne sont pas rendus d’après des normes juridiques équivalentes à celles du droit français. A cet effet, l’article 370-5 du code civil énonce que l’adoption régulièrement prononcée à l’étranger produit en France les effets de l’adoption plénière si elle rompt de manière complète et irrévocable le lien de filiation préexistant. Sinon, elle produit les effets d’une adoption simple. Au vu de l’ensemble des principes qui viennent d’être évoqués, la cassation de l’arrêt s’imposait donc. En définitive, l’arrêt illustre la souplesse dont doit faire preuve le juge de l’exequatur en matière de reconnaissance des jugements étrangers d’adoption.

Catherine Bauer-Violas et Delphine Archer

5 juillet 2019 - Normativité du I de l’article L 541-1 du Code de l’environnement : question sans réponse - D. Garreau et F. Sebagh

Par un arrêt du 26 juin 2019 (n° 416924), le Conseil d’Etat a statué sur l’application du I-4° de l’article L 541-1 du code de l’environnement issu de la loi du 17 août 2015 et ainsi rédigé :

« I. – La politique nationale de prévention et de gestion des déchets est un levier essentiel de la transition vers une économie circulaire. Ses objectifs, adoptés de manière à respecter la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie au II, sont les suivants :
[…]
4° Augmenter la quantité de déchets faisant l'objet d'une valorisation sous forme de matière, notamment organique, en orientant vers ces filières de valorisation, respectivement, 55 % en 2020 et 65 % en 2025 des déchets non dangereux non inertes, mesurés en masse. Le service public de gestion des déchets décline localement ces objectifs pour réduire les quantités d'ordures ménagères résiduelles après valorisation. A cet effet, il progresse dans le développement du tri à la source des déchets organiques, jusqu'à sa généralisation pour tous les producteurs de déchets avant 2025, pour que chaque citoyen ait à sa disposition une solution lui permettant de ne pas jeter ses biodéchets dans les ordures ménagères résiduelles, afin que ceux-ci ne soient plus éliminés, mais valorisés. La collectivité territoriale définit des solutions techniques de compostage de proximité ou de collecte séparée des biodéchets et un rythme de déploiement adaptés à son territoire. Le Gouvernement réalise tous les trois ans une étude pour déterminer la proportion de déchets organiques dans les déchets non dangereux faisant l'objet d'une valorisation énergétique. La généralisation du tri à la source des biodéchets, en orientant ces déchets vers des filières de valorisation matière de qualité, rend non pertinente la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d'ordures ménagères résiduelles n'ayant pas fait l'objet d'un tri à la source des biodéchets, qui doit donc être évitée et ne fait, en conséquence, plus l'objet d'aides des pouvoirs publics. Les collectivités territoriales progressent vers la généralisation d'une tarification incitative en matière de déchets, avec pour objectif que quinze millions d'habitants soient couverts par cette dernière en 2020 et vingt-cinq millions en 2025 ».

La cour administrative d’appel de Bordeaux, par un arrêt du 12 décembre 2017, avait, sur le fondement de ces dispositions, annulé un arrêté préfectoral en date du 15 octobre 2014 autorisant un syndicat intercommunal à exploiter une installation de traitement bio-mécanique des déchets ménagers en considérant  qu’il méconnaissait

« la hiérarchie des modalités de gestion des déchets préconisée par les dispositions de l’article L.541-1 du code de l’environnement ».

Le pourvoi formé devant le Conseil d’Etat contre cet arrêt posait deux questions :

D’une part, la nature normative ou seulement programmatique de ces dispositions.

D’autre part, l’application à un arrêté d’autorisation d’exploitation du 15 octobre 2014 de ces dispositions issues d’une loi du 17 août 2015.

Le Conseil d’Etat n’a statué que sur la seconde de ces questions, éludant la première qui était et reste essentielle.
Cette seconde question était donc celle de l’application de ces dispositions à des autorisations d’exploitation délivrées antérieurement à la loi du 17 août 2015.

L’application de la loi du 17 août 2015, en ce qu’elle pose des règles de fond, à une autorisation d’exploitation antérieure, résulte des pouvoirs du juge des ICPE. Il appartient en effet au juge du plein contentieux de ces installations 
« d'apprécier le respect des règles de procédure régissant la demande d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation et celui des règles de fond régissant l'installation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce » (CE, 22 septembre 2014, « SIETOM de la région de Tournan-en Brie », n°367889).

S’agissant des règles applicables au fonctionnement de l’installation, la cour administrative d’appel pouvait ainsi faire application de la loi du 17 août 2015 à l’arrêté du 15 octobre 2014 mais à la condition cependant de respecter les exclusions prévues par la loi elle-même, concernant notamment les installations délivrées antérieurement.
Or, le 4° de l’article L.541-1 I du code de l’environnement dispose que

« La généralisation du tri à la source des biodéchets, en orientant ces déchets vers des filières de valorisation matière de qualité, rend non pertinente la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d'ordures ménagères résiduelles n'ayant pas fait l'objet d'un tri à la source des bio-déchets »

En l’absence de définition des « nouvelles installations » dans le texte de loi lui-même, le recours aux travaux préparatoires de la loi permettait de constater que le législateur n’avait pas entendu compromettre les projets d’installations autorisés et en cours de construction, notamment du fait des lourds investissements engagés par les collectivités.
Il pouvait donc aisément être conclu que, par l’emploi des termes « nouvelles installations », la volonté du législateur avait été d’exclure du champ d’application du 4° du I de l’article L.541-1 du code de l’environnement les installations déjà autorisées et, a fortiori, en cours de construction à la date d’entrée en vigueur de la loi.

C’est ce que le Conseil d’Etat a finalement et exclusivement retenu :

« Il résulte des termes de cet article [L 541-1-I-4°], éclairés par les travaux parlementaires ayant conduit à l’adoption de la loi de transition énergétique, que le législateur n’a entendu viser que la création, postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi, de nouvelles installations de tri mécano-biologique d’ordures ménagères »

d’où il a tiré que la cour administrative d’appel, en appliquant cette disposition à une installation de tri mécano-biologique autorisée avant l’entrée en vigueur de la loi du 17 août 2015, avait commis une erreur de droit.
Ce seul motif suffisait à annuler l’arrêt critiqué et à justifier le renvoi de l’affaire devant la cour administrative d’appel.

Ce faisant, le Conseil d’Etat a éludé la première question, qui était essentielle, de la normativité de l’article L 541-1-I-4°.

En effet, eu égard aux termes de cette disposition, partiellement cités par le Conseil d’Etat, il était soutenu que les objectifs fixés par le législateur ne pouvaient, par eux-mêmes, être constitutifs d’obligations juridiques.
Une disposition législative est dépourvue de portée normative lorsque, eu égard à son objet et son contenu, elle se borne à définir les objectifs de l’action de l’Etat, les moyens tirés de la méconnaissance d’une telle disposition étant en conséquence considérés comme inopérants (CE, 26 octobre 2012, Confédération française pour la promotion sociale des aveugles, 352210 ; CE, 19 juin 2015, Société Cellaouate, n° 371517).

Tel est le cas des lois de programmation, anciennement lois de programmes, visées à l’antépénultième alinéa de l’article 34 de la Constitution, qui « déterminent les objectifs de l’action de l’Etat » sachant que ces lois, nonobstant leur caractère programmatique, peuvent parfois contenir des dispositions normatives, comme inversement, une loi ordinaire peut contenir certaines dispositions ne revêtant pas de caractère normatif. Ainsi, le Conseil d’Etat a récemment rappelé le caractère non normatif de l’article 1er de la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement

« les dispositions de l’article 1er de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, qui se bornent à fixer des objectifs généraux à l’action de l’Etat en matière de développement durable, sont par elles-mêmes dépourvues de portée normative et ne sauraient être regardées comme pouvant faire légalement obstacle à la réalisation de l’opération litigieuse » (CE, 11 avril 2018, nº 401753).

Le caractère programmatique d’une disposition législative se déduit de son objet qui se borne à définir un certain nombre d’objectifs de l’action de l’Etat, des termes employés qui peuvent révéler une absence de contrainte mais plutôt un incitation ou une recommandation, de son caractère général et imprécis peu propice à l’édiction d’obligations juridiques et enfin de la volonté du législateur.

Dans la présente espèce, il était soutenu que les dispositions du 4° du I de l’article L 541-1, simplement programmatiques, ne pouvaient être regardées comme normatives. D’une part, elles ne font que préciser l’un des 9 objectifs de la transition vers une économie circulaire devant guider l’action des pouvoirs publics dans la mise en œuvre de la politique nationale de prévention et de gestion des déchets. D’autre part, les termes employés traduisent une absence de portée contraignante : les collectivités « progressent » vers la généralisation du tri à la source qui rend « non pertinente » la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique ; cette création « doit donc être évitée ».

Cette question est d’importance pour les collectivités publiques et leurs exploitants. Mais le Conseil d’Etat, n’allant pas au-delà du problème de l’application de la loi de 2015 aux installations précédemment autorisées et en cours de construction, ne l’a pas tranchée. Il l’a réservée en des termes manifestant clairement qu’il n’entendait pas, en l’état, se prononcer. En effet, après avoir précisé que le législateur n’avait entendu viser que la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d’ordures ménagères postérieures à l’entrée en vigueur de la loi du 17 août 2015, le Conseil d’Etat a précisé :

« Il s’ensuit que les objectifs ainsi fixés par la loi ne sauraient, en tout état de cause, s’appliquer à des installations de tri ayant été autorisées avant le 19 août 2015, date d’entrée en vigueur de la loi du 17 août 2015 ».
La question essentielle de la normativité des dispositions de l’article L 541-1-I-4° reste donc entière.
 
                    Fabrice SEBAGH                                          Denis GARREAU

6 juin 2019 - QPC et interprétation jurisprudentielle : il ne faut pas confondre interprétation de la loi et règle jurisprudentielle énoncée au visa d’une loi - F. Sebagh et D. Garreau

L’article 61-1 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, prévoit que « lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. »

La question s’est posée très tôt de savoir si l’interprétation jurisprudentielle d’une loi pouvait faire l’objet d’une QPC.

Dans un premier temps, la Cour de cassation a répondu à cette question par la négative :

« Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution, la question dont peut être saisi le Conseil constitutionnel est seulement celle qui invoque l'atteinte portée par une disposition législative aux droits et libertés que la Constitution garantit ; que la question posée tend, en réalité, à contester non la constitutionnalité des dispositions qu'elle vise, mais l'interprétation qu'en a donnée la Cour de cassation au regard du caractère spécifique de la motivation des arrêts des cours d'assises statuant sur l'action publique ; que, comme telle, elle ne satisfait pas aux exigences du texte précité » (Crim., 19 mai 2010, n° 09-82582).

Puis, le Conseil constitutionnel est intervenu en affirmant le principe selon lequel « en posant une question prioritaire de constitutionnalité, tout justiciable a le droit de contester la constitutionnalité de la portée effective qu'une interprétation jurisprudentielle constante confère à cette disposition » (CC, 6 octobre 2010 – n° 2010-39 QPC).

Ce principe suppose, tout d’abord, que la jurisprudence critiquée soit rattachée à un texte législatif, de sorte qu’est irrecevable la QPC qui se borne à contester une règle jurisprudentielle sans préciser le texte législatif dont la portée serait, en application de cette règle, de nature à porter atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution (1ère Civ., 27 septembre 2011, n° 11-13488, au Bulletin).

Mais ce principe implique, en outre, que la jurisprudence constante en cause ne résulte pas, malgré le visa d’un texte, d’une construction prétorienne, (par exemple, la théorie de l’apparence), ou plus largement d’une règle (purement) jurisprudentielle.
Jugé ainsi qu’« est irrecevable comme ne concernant pas une disposition législative, une question prioritaire de constitutionnalité, qui, sous couvert d'une contestation de la portée effective qu'une interprétation jurisprudentielle constante conférerait à l'article 544 du code civil, critique la construction jurisprudentielle de la théorie de l'apparence appliquée dans le domaine de la propriété immobilière » (3ème Civ., 30 mars 2017, n° 16-22058, au Bulletin).

Deux arrêts sont venus récemment préciser la notion de règle jurisprudentielle ne pouvant faire l’objet d’une QPC.
La Haute juridiction a jugé en matière de TEG (taux effectif global) que « la question posée, sous le couvert de critiquer l'article 1907 du code civil, l'article L. 313-2 du code de la consommation, (…) porte exclusivement sur la règle jurisprudentielle, énoncée au visa de ces textes, selon laquelle le défaut de mention du taux effectif global ou l'inexactitude de celui-ci, équivalant à un défaut de mention, dans tout écrit constatant un contrat de prêt, est sanctionné par l'annulation de la clause stipulant l'intérêt conventionnel et la substitution consécutive à celui-ci de l'intérêt légal ; il s'ensuit que la question n'est pas recevable » (1ère Civ., 14 mars 2019, n° 18-21567, au Bulletin).

Autrement dit, la sanction attachée à la méconnaissance des exigences relatives au taux effectif global n’étant pas mentionnée dans les textes législatifs, sa détermination est purement prétorienne. Le visa des articles 1907 du code civil et L. 313-2 du code de la consommation n’y peut rien changer.

Plus récemment encore, par une décision du 23 mai 2019 (n° 18-23859), la Cour de cassation a retenu, en matière de prescription commerciale d’une action en garantie des vices cachés, que « sous le couvert de critiquer les articles L. 110-4 du code de commerce et 1648 du code civil, la question posée porte exclusivement sur la règle jurisprudentielle, énoncée au visa de ces textes et résultant de leur combinaison, selon laquelle l'acquéreur ou le sous-acquéreur d'un bien n'est pas recevable à agir contre le vendeur commerçant sur le fondement de la garantie des vices cachés, après l'expiration du délai de prescription quinquennale prévu à l'article L. 110-4 du code de commerce pour l'exercice d'une action en matière commerciale ; il s'ensuit qu'elle n'est pas recevable ».

Dans cette affaire également, ce ne sont pas les textes législatifs mais la jurisprudence qui a fixé la règle selon laquelle l’action en garantie des vices cachés doit intervenir à l’intérieur du délai de prescription quinquennale prévu par l’article L. 110-4 du code de commerce lorsque le vendeur a la qualité de commerçant. Partant, la QPC était soulevée à l’encontre d’une règle jurisprudentielle, de sorte qu’elle n’était pas recevable.

Toute jurisprudence constante, même apparemment rattachée à un texte législatif, n’a pas pour objet de conférer à ce texte sa portée effective, permettant au justiciable d’en contester la constitutionnalité.

Il convient donc de prendre garde à ne pas confondre interprétation de la loi et règle jurisprudentielle simplement énoncée au visa d’une loi. La recevabilité de la QPC en dépend.

Fabrice Sebagh et Denis Garreau

31 mai 2019 - Les diligences accomplies à l’occasion d’une expertise ordonnée en référé ne sont pas susceptibles d’interrompre le délai de péremption de l’instance au fond - C. Godbille, A. Ollivier et D. Garreau

Par un arrêt du 11 avril 2019 destiné à publication (n° 18-14223, à paraître au bulletin), la deuxième chambre civile de la Cour de cassation a consacré, au regard des dispositions de l’article 386 du code de procédure civile, l’indépendance d’une instance en référé et de l’instance au fond, en estimant que les diligences accomplies dans le cadre de l’instance en référé n’interrompent pas le délai de péremption de l’instance au fond.
 
En l’espèce, les acquéreurs d’un bien immobilier, se plaignant de désordres, avaient d’abord assigné en référé-expertise le promoteur-vendeur ainsi que des entrepreneurs, avant de les assigner au fond en vue d’obtenir une indemnisation.
 
Les opérations d’expertise se sont poursuivies jusqu’en février 2014, date à laquelle le rapport a été rendu. Pendant ce temps, l’instance au fond a fait l’objet d’un sursis à statuer et d’un retrait du rôle en décembre 2013.
 
C’est en août 2014 que les appelants ont conclu à la reprise de l’instance au fond, après le dépôt du rapport d’expert. Les intimés ont opposé à cette demande la péremption de l’instance. Ils soutenaient que le dernier acte de la procédure au fond était la signification d’un bordereau de communication de pièces réalisée le 7 octobre 2011 par les demandeurs. L’instance était donc périmée depuis le 7 octobre 2013, soit avant la décision de sursis à statuer.
 
La cour d’appel, bien que relevant qu’il « exist[ait] manifestement en l'espèce un lien de dépendance direct et nécessaire entre l'instance en référé et l'instance au fond introduite par les époux M., puisque le rapport de l'expert sur les désordres invoqués est une pièce technique incontournable qui a pour but de permettre au juge du fond de statuer sur les demandes des parties », avait constaté l’absence de diligences dans l’une et l’autre des procédures pendant deux ans et, par conséquent, la péremption de l’instance au fond.
 
Par un moyen relevé d’office, la Cour de cassation, visant l’article 386 du code de procédure civile, a cassé et annulé l’arrêt d’appel en jugeant que « l’instance en référé prenant fin avec la désignation de l’expert et l’instance au fond n’étant pas la continuation de l’instance en référé, les diligences accomplies à l’occasion des opérations d’expertise, dès lors qu’elles ne font pas partie de l’instance au fond, ne sont pas susceptibles d’interrompre le délai de péremption ».
 
La solution de la Cour de cassation vient apporter de nouvelles précisions sur la question des conséquences d’actes accomplis dans une instance sur le délai de péremption d’une autre instance à laquelle elle est sensiblement liée.
 
Cette question, qui n’est pas nouvelle, fait l’objet d’une jurisprudence fournie et hésitante. En effet, les solutions varient, selon qu’est retenue une conception formelle ou substantielle de l’instance.
 
Si l’on conçoit formellement l’instance, celle-ci doit être considérée de manière stricte, comme la phase processuelle entre la saisine de la juridiction appelée à trancher le point litigieux qui lui est soumis et son dessaisissement (3e civ., 8 octobre 1997, n° 92-21.483 ; 13 mars 1996, n° 94-15.700, Bull. 1996, III, n° 67 ; 4 nov. 1987, n° 86-13.189, Bull. 1987, III, n° 179 ; 9 décembre 1986, Bull. 1986, III, n° 173).
 
Au contraire, dans une conception substantielle, l’instance serait entendue de manière plus large, comme l’ensemble d’actes de procédure et de rapports juridiques relatifs à une même substance litigieuse, nonobstant une dualité formelle des instances (sur ce point, voir notamment RTD civ. 1986. 186, obs. Perrot ; RTD civ. 1978. 733, même auteur). Ainsi, la Cour de cassation a pu considérer que les diligences accomplies dans une instance sont susceptibles d’interrompre le délai de péremption d’une autre instance, dès lors qu’est caractérisé, entre les deux, un « lien de dépendance direct et nécessaire » (3e Civ., 16 décembre 2014, n° 13-25.173 ; 2e Civ., 11 juillet 2013, n° 12-15.994, Bull. 2013, II, n° 156 ; 2e Civ., 12 juin 1985, RTD civ. 1986. 186, précit ; 2e Civ., 8 décembre 1977, Gaz. Pal. 1978.1. pan. p. 77).
 
A s’en tenir à une conception formelle de l’instance, il est possible de considérer que l’instance au fond ne continue pas l’instance en référé, de sorte qu’aucun acte accompli durant les opérations d’expertise ne pourrait interrompre le délai de péremption dans l’instance au fond.
 
A retenir, au contraire, une conception substantielle de l’instance, l’expertise participe du litige au fond. Dans cette hypothèse, le lien de dépendance nécessaire entre les deux instances peut se trouver constitué, de sorte que les actes accomplis durant l’instance de référé sont susceptibles d’interrompre le délai de péremption de l’instance au fond, s’ils manifestent l’intention de leur auteur de voir aboutir l’instance au fond.
 
En relevant d’office le moyen de cassation et en destinant l’arrêt à la publication, la Cour de cassation clarifie sa jurisprudence et marque sa volonté d’analyser l’instance de manière formelle, ce qui renforce l’étanchéité entre l’instance en référé et l’instance au fond.
 
Aussi nécessaire que soit l’instance en référé sur le règlement au fond du litige (notamment lorsqu’elle a pour objet la mise en œuvre de mesures d’instruction), les actes accomplis dans le cadre de cette instance ne peuvent donc pas constituer des « diligences » susceptibles d’interrompre l’instance au fond.
 
Il conviendra dès lors d’être particulièrement vigilant. Si la péremption n’éteint pas en elle-même le droit d’agir, elle remet toutefois en cause l’effet interruptif de prescription de la demande en justice, ce qui peut conduire à éteindre, par voie de conséquence, le droit d’agir.
 
Dans un tel cas de figure, des diligences particulières devront être entreprises par les conseils des parties, éventuellement en informant le juge chargé d’instruire l’affaire au fond, par courrier, de « la volonté [du plaideur] de continuer l’instance et de la mener à son terme » (2e Civ., 10 février 2000, n° 98-12.238).
 
Clélia Godbille, Anthony Ollivier (stagiaire) et Denis Garreau
 
 

3 mai 2019 - Nouvelles précisions sur le contenu de l’évaluation socio-économique des grands projets d’infrastructures - V. Chastagnol, P. Chauvin et D. Garreau

Par un arrêt du 1er avril 2019 (CE, 2ème – 7ème chambres réunies, 1er avril 2019, Département de l’Hérault, req.  n° 419165), le Conseil d’Etat a apporté de nouvelles précisions concernant la méthode d’application du 2° de l’article R. 1511-4 du code des transports relatif à l’analyse des conditions de financement au sein de l’évaluation socio-économique.
Il en ressort notamment que lorsqu’un projet est directement financé par le maître d’ouvrage,  sur ses fonds propres, les conditions de financement du 2° de l’article R. 1511-4 n’ont qu’une portée limitée.

On sait qu’aux termes de l’article L. 1511-2 du code des transports, les « grands projets d’infrastructures » doivent faire l’objet d’une évaluation visant à permettre de fonder les choix relatifs à ces projets sur l’efficacité économique et sociale des opérations.
En vertu de l’article L. 1511-4 du même code, le dossier de cette évaluation est joint au dossier d’enquête publique.
Le contenu obligatoire de cette évaluation est défini par les articles R. 1511-4 à R. 1511-6 du code des transports.
A cet égard, le 2° de l’article R. 1511-4 de ce code prévoit que l’évaluation doit comporter « une analyse des conditions de financement et, chaque fois que cela est possible, une estimation du taux de rentabilité financière ».
Jusqu’en 2016, la jurisprudence faisait preuve d'une certaine souplesse vis-à-vis de l’exigence de l’analyse des conditions de financement contenue dans l’évaluation socio-économique[1].

Cependant, l’arrêt Fédération nationale des associations d'usagers des transports (CE 15 avr. 2016, n°387475, Lebon 144) a marqué un tournant dans l’appréciation de la portée du 2° de l’article R. 1511-4.
En effet, dans cette affaire, l'évaluation socio-économique du projet de ligne à grande vitesse reliant Poitiers à Limoges se bornait à présenter les différentes modalités de financement habituellement mises en œuvre pour ce type d'infrastructures et des différents types d'acteurs susceptibles d'y participer.
Cette analyse a été jugée insuffisante au regard des exigences résultant du 2° de l'article R. 1511-4 précité, eu égard au coût de construction (1,6 milliard d’euros) et en l'absence de toute « information précise relative au mode de financement et à la répartition envisagée pour ce projet ».
 
Cet arrêt a donc imposé une lecture plus exigeante des dispositions de l’article R. 1511-4 alinéa 2 du code des transports.
Toutefois, la portée conférée à cette disposition ne doit pas être surévaluée dans la mesure où l’analyse des conditions de financement n’a pas à faire l’objet d’un formalisme excessif.

A ce titre, la décision du 11 avril 2018 (CE, Fédération Sepanso Aquitaine et autres, n° 401753, aux Tables) a marqué une première inflexion à cette approche.
Dans cette espèce, l’insuffisance dont était entachée l’évaluation socio-économique avait été « comblée » par la mise à disposition du public d’un protocole d’intention faisant apparaître une répartition des financements envisagés.
Le rapporteur public M. Odinet indiquait dans ses conclusions sur cette affaire que « l’article R. 1511-4 du code des transports, qui n’exige qu’une « analyse des conditions de financement », ne saurait […] être lu comme imposant que le financement du projet soit assuré et détaillé ». 

Ainsi, si le degré de précision du critère de l’analyse des conditions de financement peut varier sensiblement au regard de l’envergure du projet, le point essentiel au stade de l’évaluation socio-économique reste « d’établir un premier tour de table financier, [afin] de vérifier que le projet est bien susceptible de voir le jour[2]».
Au surplus, les décisions Fédération nationale des associations d'usagers des transports et Fédération Sepanso Aquitaine précitées prévoient que ce n’est que lorsque l'insuffisance de l'estimation sommaire des dépenses dans l’évaluation socio-économique a été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise – dans le cadre de la jurisprudence Danthony[3] – que la décision de l’autorité administrative sera considérée comme ayant été adoptée au terme d’une procédure irrégulière.

L’arrêt commenté a été l’occasion pour le Conseil d’Etat de conforter l’approche amorcée dans sa décision Fédération Sepanso Aquitaine tout en précisant la méthode d’application du 2° de l’article R. 1511-4 du code des transports.
En l’espèce, dans son arrêt du 19 février 2018[4] la cour administrative d’appel de Marseille avait annulé les jugements[5] ayant rejeté les demandes d’annulation de l’arrêté du 9 mars 2015, déclarant d’utilité publique et urgents, au bénéfice du département de l’Hérault, les acquisitions et les travaux nécessaires à la réalisation du projet de Intercantonale d’Evitement Nord (projet « LIEN »), entre l’A750 à Bel Air, et la RD 986 au-dessus de Saint-Gély-du-Fesc.

Pour infirmer les premiers juges, la cour s’était notamment basée sur deux séries de considérations.

D’une part, la cour avait relevé que l’évaluation socio-économique jointe au dossier d’enquête publique se bornait, dans son analyse des conditions de financement du projet, à mentionner que le coût de l’investissement serait financé en intégralité par le département de l’Hérault.
Elle en avait déduit que l’évaluation ne contenait aucune information précise relative au mode de financement et à la répartition envisagés pour ce projet.

D’autre part, la cour avait remis en cause la fiabilité des informations contenues dans l’évaluation sur la seule base du montant consacré aux infrastructures par le département lors de l’exercice budgétaire antérieur (celui de l’année 2015).

Toutefois, le Conseil d’Etat a censuré le raisonnement de la cour administrative de Marseille pour erreurs de droit.

En premier lieu, la Haute juridiction a considéré que « si l'évaluation économique et sociale jointe au dossier d'enquête publique doit nécessairement comporter, pour les grands projets d'infrastructures, une analyse de leurs conditions de financement, une telle exigence, qui impose notamment d'indiquer l'identité des différents acteurs participant au financement du projet concerné et l'apport respectif de chacun d'entre eux, se trouve remplie lorsque, s'agissant d'un projet dont le financement est intégralement pris en charge par une collectivité publique sur fonds propres, l'évaluation économique et sociale mentionne, sans autre précision, l'identité de cette collectivité ». (Considérant n°4 de l’arrêt commenté)

Tirant les conséquences de sa « nouvelle » méthode d’application du 2° de l’article R. 1511-4, le Conseil d’Etat a estimé que la simple mention dans l’évaluation socio-économique de ce que le projet serait intégralement financé sur fonds propres par le département était suffisante, eu égard aux circonstances de l’espèce.
En effet, dans cette faire, et contrairement aux préconisations de l’arrêt Fédération Sepanso Aquitaine, le premier tour de table financier devant être effectué dans le cadre de l’analyse des conditions de financement ne trouvait pas à s’appliquer puisque l’unique protagoniste était le département.
De même, dès lors que le département finançait intégralement le projet sur fonds propres, la présentation des différentes modalités de financement n’avait aucune raison d’être.

Dans cette perspective, M. Odinet[6] soulignait dans ses conclusions sur cette affaire que « dans une hypothèse comme celle du projet, où le coût total du projet demeure, toutes proportions gardées, modéré, et où il est intégralement pris en charge par le maître d’ouvrage, l’analyse des conditions de financement requise par le pouvoir réglementaire peut, très logiquement, être brève ».
Il proposait aussi de juger que « lorsque le maître d’ouvrage finance intégralement le projet sur fonds propres, le [2° de l’article R. 1511-4] ne lui impose rien d’autre que de l’indiquer » et que ce « n’est que lorsqu’il est manifeste, à la date de réalisation de l’évaluation socio-économique, que les perspectives de financement présentées sont « totalement irréalistes » qu’une éventuelle remise en cause des éléments de financement pourra [prospérer] ».
Enfin, il avait fait remarquer que « l’examen du caractère suffisant de l’analyse socio-économique ne [devait] pas conduire le juge à procéder à un audit des comptes de la collectivité ».
En concluant dans ce sens, le rapporteur public a privilégié une approche pragmatique de l’appréciation de l’analyse des conditions de financement contenue dans l’évaluation socio-économique.

En cela, s’il peut être légitime d’attendre une analyse « très » développée des conditions de financement dans le cadre de projets d’envergure importante dans lesquels la maîtrise des techniques de financement est un élément fondamental, nécessitant, la plupart du temps de faire appel à de multiples montages complexes engageant leur faisabilité, il ne peut toutefois en être de même pour des projets de « moindre » ampleur, tel que le projet litigieux[7].
Au cas présent, rien au dossier ne conduisait à regarder le financement sur fonds propres par le département comme une hypothèse dénuée de crédibilité[8], la censure de l’arrêt était donc, sur ce point, inévitable.

En deuxième lieu, suivant les conclusions du rapporteur public, le Conseil d’Etat a censuré le raisonnement de la cour consistant à comparer le coût du projet et le budget consacré par le département aux infrastructures sur un seul exercice budgétaire (celui de 2015).
Sur ce point, le rapporteur public avait fait observer qu’il était impossible, d’une part, de comparer le coût d’un projet pluriannuel avec le budget consacré sur une seule année aux investissements en infrastructure et, d’autre part, de déterminer la capacité d’une collectivité publique de financer des infrastructures sur la seule base des dépenses qu’elle a consenties pour des infrastructures sur une seule année donnée.
Il précisait également que « de telles dépenses, sont par nature irrégulières, de sorte que les dépenses d’une année ne disent rien de la capacité de la collectivité à engager des dépenses d’infrastructures ».

Cet arrêt, en précisant le contenu de l’évaluation socio-économique des grands projets d’infrastructures, ménage un équilibre salutaire entre les exigences de sérieux de l’analyse des conditions de financement de cette évaluation et la nécessité de ne pas complexifier inutilement les dossiers d’enquête publique – souvent déjà très volumineux – ce qui aurait pour conséquence, in fine, de nuire à l’objectif d’information du public.
 
Victor Chastagnol (stagiaire), Patrick Chauvin et Denis Garreau
 


[1] En ce sens : CE 28 déc. 2009, n° 311831Fédération ALTO et autres ; CE 28 mars 2011, n° 330256Collectif contre les nuisances du TGV de Chasseneuil du Poitou et de Migné-Auxances, Lebon.
[2] concl. G. Odinet sur la décision précitée Fédération Sepanso Aquitaine.
[3] La carence devant avoir pour effet soit, de nuire à l’information complète de la population, soit, d’exercer une influence sur le sens de la décision préfectorale (CE 23 déc. 2011, n° 335033).
[4] CAA de Marseille, 19 février 2018, n°s 16MA01841- 16MA01836.
[5] TA de Montpellier, 8 mars 2016, n° 1502617 et n° 1502634.
[6] Également rapporteur public dans cette affaire.
[7] A titre d’illustration, la réalisation du tronçon de métro automatique du réseau de transport public du Grand Paris reliant les gares Aéroport d'Orly à Versailles Chantiers ayant fait l’objet de l’arrêt Communes de Villiers-le-Bâcle, Château fort, Magny-les-Harneaux et Saclay (CE, 9, juillet 2018, n°410917) avait un coût dont le montant s’élevait à 3,1 milliards d’euros.
Le projet de réalisation de la ligne à grande vitesse "Poitiers-Limoges", objet de l’arrêt Fédération nationale des associations des usagers des transports (CE, 15 avril 2016, n° 387475) portait quant à lui sur un coût de construction évalué à 1,6 milliards d'euros.
C’est sur un projet évalué à environ 8,3 milliards d’euros que portait la réalisation des lignes ferroviaires à grande vitesse " Bordeaux-Toulouse " et " Bordeaux-Dax " visée par l’arrêt Fédération Sepanso Aquitaine (CE, 11 avril 2018, n°401753).
En l’espèce le projet du LIEN portait dans sa globalité sur un montant 85 millions d’euros pour la part travaux et 93,5 millions d’euros pour l’ensemble de l’opération.
[8] Le département de l’Hérault avait en effet déjà financé les tronçons précédents du projet du LIEN ainsi que de nombreux projets routiers dans l’aire urbaine de Montpellier.
 

19 avril 2019 - Prétentions dans les conclusions d’appel : les premières seront les dernières (art. 910-4 CPC) - F. Sebagh et D. Garreau

La notion de conclusions récapitulatives, introduite il y a plus vingt ans par le décret n° 98-1231 du 28 décembre 1998, et dont il résulte que « les parties doivent reprendre, dans leurs dernières écritures, les prétentions et moyens précédemment présentés ou invoqués dans leurs conclusions antérieures. A défaut, elles sont réputées les avoir abandonnés et la cour ne statue que sur les dernières conclusions déposées», fut un progrès indéniable : pour connaître les prétentions et moyens des parties, il suffisait d’examiner un seul document et il n’était pas nécessaire de se reporter aux conclusions antérieures, si ce n’est pour rechercher la trace d’un éventuel aveu judiciaire ou repérer la date à laquelle une demande avait été faite pour la première fois afin d’examiner son éventuelle prescription.

Confortable pour les juges, la notion de conclusions récapitulatives l’était également pour les parties et leurs conseils, pour qui le dépôt des dernières conclusions était la grande échéance, dont il convenait de prendre un soin tout particulier, et qui préservait, jusqu’à sa survenance, la possibilité d’ajuster utilement la stratégie argumentative, aussi bien à l’égard des demandes formulées qu’à celui des moyens propres à fonder celles-ci.
Ce confort n’est plus.

Qu'on se rassure, le décret n° 2017-891 du 6 mai 2017 n’a pas fait disparaître la notion de conclusions récapitulatives, le libellé du texte (alinéa 3 devenu alinéa 4 de l’article 954 du code de procédure civile) reste même inchangé.

Toutefois, la fin du paragraphe « et la cour ne statue que sur les dernières conclusions déposées » n’est plus tout à fait vraie ou, du moins, a pris un sens différent.

Auparavant, si cette proposition signifiait que la cour d’appel ne statuait que sur les dernières prétentions des parties, elle impliquait également que les juges du second degré statuent sur toutes les prétentions formulées dans ces dernières conclusions, de sorte que le texte imposait seulement de ne pas tenir compte des prétentions figurant dans des conclusions antérieures et non reprises dans les dernières. Tout ce qui n’était pas repris était réputé avoir été abandonné.

Depuis l’entrée en vigueur du décret du 6 mai 2017 (intervenue le 1er septembre 2017), il faut compter avec le nouvel article 910-4 du code de procédure civile, aux termes duquel
« A peine d'irrecevabilité, relevée d'office, les parties doivent présenter, dès les conclusions mentionnées aux articles 905-2 et 908 à 910, l'ensemble de leurs prétentions sur le fond. L'irrecevabilité peut également être invoquée par la partie contre laquelle sont formées des prétentions ultérieures.
Néanmoins, et sans préjudice de l'alinéa 2 de l'article 783, demeurent recevables, dans les limites des chefs du jugement critiqués, les prétentions destinées à répliquer aux conclusions et pièces adverses ou à faire juger les questions nées, postérieurement aux premières conclusions, de l'intervention d'un tiers ou de la survenance ou de la révélation d'un fait. »

Désormais, les prétentions sur le fond doivent impérativement, et à peine d’irrecevabilité, être formulées dans les premières conclusions, émanant de l’appelant ou de l’intimé.

Ces premières conclusions deviennent, du point de vue de l’énoncé des prétentions sur le fond, la grande échéance, au-delà de laquelle - sous réserve cependant des exceptions mentionnées à l’alinéa 2, des prétentions qui ne porteraient pas sur le fond, et sans préjudice de l’invocation de nouveaux moyens qui demeure autorisée – il ne sera plus possible d’élargir le périmètre de ces prétentions. On a parlé, à juste titre, de l’introduction d’un principe de concentration des prétentions.

Néanmoins, il sera toujours possible de réduire ce périmètre en abandonnant certaines prétentions au stade des conclusions récapitulatives. De ce point de vue (seulement), la cour ne statuera effectivement que sur les dernières conclusions déposées.

Pour connaître l’état des prétentions sur lesquelles le juge d’appel doit se prononcer, il convient, à présent, d’avoir devant soi, non plus seulement les dernières conclusions mais également les premières. Est-ce un progrès ? Le lecteur en jugera.

Reste à savoir si la cour d’appel a l’obligation de soulever d’office l’irrecevabilité fulminée par l’article 910-4. Le texte ne le dit pas, mais la mention « à peine d'irrecevabilité relevée d'office » a déjà été interprétée dans un autre contexte, en l’occurrence celui de l’article 954 du code de procédure civile dans sa rédaction issue du décret du 9 décembre 2009, comme « ne conf(érant) au juge que la simple faculté de relever d'office la fin de non-recevoir tirée de la nouveauté d'une demande en appel, qui n'est pas d'ordre public » (2ème Civ., 10 janvier 2013, n° 12-11667, au Bulletin).
 
Fabrice Sebagh et Denis Garreau

12 avril 2019 - Recours contre une ordonnance de référé-suspension rendue à la demande du préfet : une exception peut en cacher une autre - D. Garreau et F. Sebagh

On peut admettre que l’effectivité du droit au recours s’accommode mal de l’opacité et de l’insécurité des procédures qu’elle génère. Le code de justice administrative en offre une illustration intéressante quoique périlleuse pour les praticiens.

Les ordonnances de référé-suspension prises sur le fondement de l’article L 521-1 du CJA, comme les ordonnances de référé-mesures utiles (L 521-3), sont rendues en premier et dernier ressort. C’est ce que précise l’article L 523-1 ; elles sont donc susceptibles uniquement d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat.

Mais il existe d’autres procédures de référé-suspension, notamment celle prévue par l’article L 2131-6 du CGCT auquel renvoie l’article L 554-1 du CJA.

Cette procédure vise la demande de suspension présentée à l’occasion du déféré préfectoral d’une décision d’une commune (il existe des dispositions analogues pour les départements et les régions). Cette procédure n’est pas un référé-suspension au sens de l’article L 521-1. Par exception à ce référé « de droit commun », la suspension demandée par le préfet n’est pas soumise à la condition d’urgence et surtout est susceptible d’appel (CE, 8 février 2017, n° 402417, au Recueil qui a précisé, non sans une certaine torsion des textes, que cette demande pouvait être présentée en appel).

Toutefois, et si l’on accepte de considérer que cette procédure de suspension est une exception aux règles de droit commun de la suspension, il faut prêter attention à l’exception à l’exception.
En effet, par un arrêt du 6 avril 2007 (n° 297812, mentionné aux tables), le Conseil d’Etat a considéré qu’il fallait aussi tenir compte des compétences de premier et dernier ressort reconnues aux tribunaux administratifs par l’article R 811-1 du CJA et, partant, que, dans les matières visées par cette disposition, l’ordonnance rendue sur la demande du préfet en suspension d’un acte, redevenait susceptible de pourvoi car rendue également en premier et dernier ressort. On remarquera néanmoins que cette exception à l’exception est le produit de la prévalence d’une disposition réglementaire sur le dernier alinéa de l’article L 2131-6 du CGCT, disposition législative.

Quoi qu’il en soit, il faut retenir que les suspensions ordonnées à la demande du préfet en application de l’article L 2131-6 du CGCT sont susceptibles d’appel et non de pourvoi en cassation, sauf l’application de R 811-1 et aussi de R 811-1-1 du CJA à qui la jurisprudence de 2007 doit, mêmes motifs mêmes sanctions, être étendue.
 
Fabrice SEBAGH et Denis GARREAU

29 mars 2019 - Expropriation irrégulière : calcul des indemnités dues à l’exproprié lorsque le bien est en état d’être restitué - C. Godbille et O. Feschotte-Desbois

Par un arrêt du 6 décembre 2018 (pourvoi n° 17-25718), la Troisième chambre civile a apporté une précision inédite concernant le montant des indemnités devant revenir à l’exproprié en cas d’expropriation irrégulière lorsque le bien est en état d’être restitué.

On sait qu’en cas d'annulation, par une décision définitive du juge administratif, de la déclaration d'utilité publique ou de l'arrêté de cessibilité, tout exproprié peut faire constater par le juge de l'expropriation que l'ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale et obtenir la réparation du préjudice qu’il a subi.

L’article R. 223-6 du code de l’expropriation dispose à cet égard que :

« I. – Si le bien exproprié n'est pas en état d'être restitué, l'action de l'exproprié se résout en dommages et intérêts.
II. – S'il peut l'être, le juge désigne chaque immeuble ou fraction d'immeuble dont la propriété est restituée. Il détermine également les indemnités à restituer à l'expropriant. Il statue sur la demande de l'exproprié en réparation du préjudice causé par l'opération irrégulière ».

Le code de l’expropriation ne délivre donc aucune règle pour évaluer le préjudice subi par les propriétaires indûment expropriés.
Lorsque le bien n’est pas susceptible d’être restitué, la Cour de cassation juge que :

« le particulier irrégulièrement exproprié et qui ne peut bénéficier de la restitution, doit recevoir la valeur réelle de l'immeuble au jour de la décision constatant l'absence de restitution sous la seule déduction de l'indemnité déjà perçue augmentée des intérêts au taux légal » (3e Civ., 4 décembre 2013, pourvoi n° 12-28919, Bull. III, n° 154).

L’indemnité allouée au propriétaire indument exproprié doit donc correspondre à la valeur actuelle du bien, sans restriction ni déduction autre que celle du montant de  l'indemnité déjà perçue augmentée des intérêts au taux légal. Cette jurisprudence est désormais bien établie (3e Civ., 30 juin 2016, pourvoi n° 15-18508, Bull. III, n° 85 ; 17 novembre 2010, pourvoi n° 09-16797, Bull. III, n° 203 ; 16 septembre 2014, pourvoi n° 12-29321).

Mais à ce jour, aucune précision n’avait été apportée sur la nature et l’étendue du préjudice indemnisable lorsque le bien est susceptible d’être restitué.

Dans la présente affaire, plusieurs propriétaires expropriés avaient, une fois annulé l'arrêté de cessibilité au vu duquel l'ordonnance portant transfert de propriété avait été rendue,  saisi le juge de l’expropriation aux fins d’obtenir la restitution des parcelles en état de l'être, ainsi que l’indemnisation de leurs préjudices.

S’agissant des terrains susceptibles d’être restitués, la cour d’appel avait calculé le préjudice subi par les expropriés en retenant que l’indisponibilité des terres ayant occasionné la perte d’une chance d’avoir pu les vendre apparaissait compensée en grande partie par la prise de valeur dont elles avaient bénéficié pendant la période écoulée, du fait des travaux réalisés dans la ZAC.

La Cour de cassation a censuré cette décision, en énonçant que :
« la plus-value acquise pendant la période d’indisponibilité par les terrains restitués n’ouvre droit au profit de l’expropriant à aucune indemnité qui pourrait justifier une réduction, par compensation, de l’indemnité due à l’exproprié en réparation du préjudice causé par l’expropriation irrégulière ».

La haute juridiction a donc estimé qu’il ne devait pas être tenu compte des frais engagés par l’autorité expropriante, ni de l’augmentation corrélative de la valeur des terrains indument expropriés, pour diminuer l’indemnité versée.
Bien que l'arrêt ne soit pas publié, la précision est néanmoins bienvenue.

Clélia Godbille et Olivia Feschotte-Desbois

22 mars 2019 - Communication d’incendie entre immeubles voisins - C. Godbille et D. Garreau

Par un arrêt du 7 février 2019, qui sera publié au Bulletin (pourvoi n° 18-10727), la Deuxième chambre civile a réaffirmé que la responsabilité du fait des troubles excédant les inconvénients normaux de voisinage ne peut être étendue au cas de communication d’un incendie entre immeubles voisins, lequel est régi par les dispositions de l’article 1384, devenu 1242 alinéa 2 du code civil.

Compte tenu des différences existant entre ces deux régimes de responsabilité, l’arrêt commenté ici revêt une grande importance pratique.

L’article 1242, alinéa 2 du code civil, tel qu’issu de l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des obligations, a repris les dispositions de l’ancien article 1384, alinéa 2, du code civil suivant lesquelles
« celui qui détient, à un titre quelconque, tout ou partie de l'immeuble ou des biens mobiliers dans lesquels un incendie a pris naissance ne sera responsable, vis-à-vis des tiers, des dommages causés par cet incendie que s'il est prouvé qu'il doit être attribué à sa faute ou à la faute des personnes dont il est responsable ».

Il incombe à celui qui se prévaut de ces dispositions (elles-mêmes dérogatoires à celles de l’article 1242, alinéa 1 du code civil) de prouver que les conditions d'application en sont réunies (Civ. 2ème, 6 décembre 1984, pourvoi n° 83-12659, Bull. II n° 191).
La faute du détenteur de l’immeuble où s’est déclaré l’incendie doit être établie (Civ. 3ème, 28 janvier 2016, pourvoi n° 14-28812, en cours de publication), de même que le lien de causalité entre cette faute et la survenance de l’incendie (Civ. 2ème, 11 janvier 1995, pourvoi n° 93-14424, Bull. Civ. n° 21).

Ce mécanisme de responsabilité est radicalement différent de celui résultant du principe suivant lequel nul ne doit causer à autrui un trouble excédant les inconvénients normaux du voisinage.
On sait en effet que la démonstration d’un trouble anormal de voisinage suffit, indépendamment de toute faute, pour engager la responsabilité de son auteur (Civ. 3ème, 22 juin 2005, pourvoi n° 03-20068, Bull. Civ. n° 136 ; 24 septembre 2003, pourvoi n° 02-12873, Bull. Civ. n° 160 ; 30 juin 1998, pourvoi n° 96-13039, Bull. civ. n° 144).
La responsabilité pour trouble anormal de voisinage est donc une responsabilité sans faute prouvée. L’absence de faute de l’auteur du trouble n’est pas même suffisante à écarter sa responsabilité (Civ. 3ème, 12 févr. 1992, pourvoi n° 89-19297, Bull. civ. III, n° 44).

Il est donc bien plus aisé d’obtenir réparation de son préjudice au titre d’un trouble anormal de voisinage qu’à celui de l’article 1242, alinéa 2, du code civil.

La Cour de cassation avait déjà énoncé que la notion de trouble de voisinage ne peut être étendue au cas de communication d'un incendie entre immeubles voisins (Civ. 3ème, 15 novembre 1978, pourvoi n° 77-12285, Bull. Civ. n° 345).

Toutefois, cette solution n’avait pas été solennellement réaffirmée depuis.

Or, une certaine hésitation était permise, dans la mesure où la Cour de cassation admet depuis quelques années, que soit sanctionné, au titre du trouble anormal de voisinage, le risque d’incendie causé par un riverain (Civ. 2ème, 11 septembre 2014, pourvoi n° 13-23049 ; 14 janvier 2010, pourvoi n° 09-12110).

En réaffirmant que la responsabilité du fait des troubles excédant les inconvénients normaux de voisinage ne peut être étendue au cas de communication d’un incendie entre immeubles voisins, lequel est régi par les dispositions de l’article 1384, devenu 1242 alinéa 2 du code civil, la Cour de cassation a donc clarifié sa position.

Si le risque d’incendie provoqué par un riverain peut engager la responsabilité de son auteur au titre d’un trouble anormal de voisinage, la réparation du préjudice résultant de la réalisation de ce risque demeure régie par les dispositions de l’article 1242, alinéa 2, du code civil.

Clélia Godbille et Denis Garreau