9 mars 2018 - Service public : un « Lazare juridique »* toujours vivant - E. Aubry et O. Feschotte-Desbois

Suite et fin du feuilleton contentieux.

Par une décision du 12 février 2018 (n° 4112) – fichée en A –, le Tribunal des conflits a finalement retenu la compétence de la juridiction administrative pour prononcer l’expulsion d’un occupant sans droit ni titre d’un logement universitaire, au sein d’une résidence appartenant à une personne privée mais exclusivement gérée par le Centre régional des œuvres universitaires et scolaires (ci-après « CROUS ») de Paris.
Pour ce faire, il a pris en considération la mission de service public impartie aux CROUS.
La solution n’était pas évidente.

I – Pour rappel, les CROUS sont, en vertu de l’article L. 822-3 du code de l’éducation, des établissements publics administratifs dotés de la personnalité civile et de l’autonomie financière.
Ils participent, selon l’article R. 822-1 du même code, au service public de l’enseignement supérieur et contribuent à la mise en œuvre de la politique nationale de vie étudiante définie par le ministre chargé de l’enseignement supérieur.
A ce titre, les CROUS sont chargés de l’attribution des logements destinés aux étudiants sur la base de critères sociaux.
Lorsqu’un logement est attribué, le Centre signe avec l’étudiant, sur le fondement de l’article L. 631-12 du code de la construction et de l’habitation, un contrat de location d’une durée d’un an renouvelable – qui comporte les clauses habituelles d’un bail (v., en ce sens : CE, 1er mars 1995, Commune de Saint-Martin d’Hères, req. n° 138473, aux Recueil).
Le plus souvent, les CROUS ne sont que locataires des résidences universitaires, qui appartiennent à des personnes morales de droit privé – des sociétés d’économie mixte et des sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré.
Une « convention de location et de gestion » est alors conclue entre l’établissement public et le bailleur (v., pour la qualification de contrat administratif de cette convention : CE, 8 octobre 2010, Société d’HLM « Un toit pour tous », req. n° 316723, aux Tables).
Elle fixe les modalités d’attribution des logements aux étudiants, les loyers perçus en contrepartie, et détermine les pouvoirs du Centre en sa qualité de gestionnaire des résidences universitaires.
La convention prévoit, notamment, la possibilité d’expulser des résidents.

II – En pratique, il arrive fréquemment que des étudiants ne remplissant plus les conditions pour bénéficier d’une réadmission dans un logement universitaire, en raison de la perte de la qualité d’étudiant ou de boursier, de loyers impayés ou d’une méconnaissance du règlement intérieur, se maintiennent sans droit ni titre sur les lieux.
Ces occupations illégales privent d’autres étudiants d’un domicile et empêchent les CROUS de percevoir une part de leurs ressources, provenant des loyers versés.

III – Au cas précis, en janvier 2015, le CROUS de Paris avait conclu avec Monsieur Z., boursier sur critères sociaux, un contrat d’occupation temporaire d’un logement meublé dans la résidence « Fontaine au Roi » (11ème arrondissement parisien).
L’étudiant n’avait pas été réadmis au titre de l’année universitaire 2016/2017 en raison d’une dette locative persistante.
Le CROUS de Paris avait demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris d’ordonner, sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, dans le cadre de la procédure dite de référé « mesures utiles », l’expulsion de Monsieur Z. de sa chambre étudiante.
Par une ordonnance du 25 janvier 2017, une formation composée de trois juges des référés, désignée par le président du tribunal, a rejeté cette requête comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.
Les juges ont relevé, d’une part, que la demande présentée au juge des référés ne tendait pas à l’expulsion d’un occupant sans titre du domaine public ; le logement occupé par Monsieur Z. appartenait à une personne morale de droit privé et ne pouvait être qualifié de dépendance du domaine public.
Ils ont remarqué, d’autre part, que Monsieur Z. était devenu occupant sans droit ni titre depuis le 1er septembre 2016, après l’expiration de la convention le liant au CROUS.
Ils en ont déduit que le litige relatif à l’expulsion d’un tel occupant d’un immeuble du domaine privé d’un bailleur social relevait de la juridiction judiciaire « alors même que le bail passé entre le CROUS et l’étudiant aurait le caractère d’un contrat de droit public et que l’expulsion serait nécessaire pour assurer le bon fonctionnement du service public dont le CROUS a la charge ».
Le CROUS de Paris a demandé l’annulation de cette ordonnance au Conseil d’Etat, qui a décidé, par une décision du 18 octobre 2017, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal des conflits sur le fondement de l’article 35 du décret n° 2015-233 du 27 février 2015, estimant que le litige soulevait une difficulté sérieuse, mettant en jeu la séparation des ordres de juridiction.

IV – La position des juges du référé mesures-utiles procédait apparemment du principe selon lequel le juge judiciaire est le gardien constitutionnel de la propriété privée.
Elle a pourtant été infirmée par le Tribunal des conflits.
Parmi les éléments d’attraction de la juridiction administrative figurait, outre l’éventuelle administrativité du contrat entre l’étudiant et l’établissement public – qui se heurtait, il est vrai, à l’expiration des relations contractuelles au moment où l’expulsion était sollicitée –, la mission de service public dévolue aux CROUS.
Ceux-ci sont chargés d’une mission d’aide sociale à l’égard des étudiants. Ils doivent favoriser l’amélioration des conditions de vie et d’études des étudiants.
Précisément, en matière de logement, il leur appartient d’attribuer unilatéralement les chambres disponibles et « d’assurer la gestion des bâtiments dont ils ont la charge de manière à procurer aux étudiants des conditions de vie et de travail adaptées aux besoins de leurs études » (JRCE, 6 mai 2008, M. A., req. n° 315631, aux Tables, rapp. Stirn).
Et on sait que le juge des référés mesures-utiles est compétent pour prendre les mesures destinées à assurer le fonctionnement normal du service public, y compris en adressant des injonctions à des personnes privées (CE, Sect., 13 juillet 1956, Office public d’habitation à loyers modérés du département de la Seine, req. n° 37656, au Recueil ; CE, 30 octobre 1963, SARL Sonetra, au Recueil, p. 520 ; JRCE, 10 mars 2005, Fonds de garantie des dépôts, req. n° 278035, au Recueil, prés. Hagelsteen).
Il peut s’agir de mesures d’expulsion.

C’est ainsi que par une décision d’Assemblée « Lecoq » du 3 mars 1978, le Conseil d’Etat a reconnu la compétence du juge des référés pour ordonner, dans l’intérêt du fonctionnement normal du service public, l’expulsion d’un pensionnaire d’une maison de retraite intercommunale – sans égard pour la qualification domaniale des lieux (v. égal. : CE, 17 mars 1993, M. Tortajada, req. n° 89572, au Recueil ; CE, 9 février 2000, Région de Bourgogne, req. n° 188954, aux Tables).
Mais, à y regarder de plus près, dans ces espèces, les locaux appartenaient au domaine privé d’une personne publique ; ils étaient une propriété publique.
De fait, la compétence de la juridiction administrative, pour ordonner l’expulsion d’occupants sans droit ni titre, semblait toujours nécessiter « une doublé clé », pour reprendre l’expression de Monsieur le rapporteur public Xavier Domino : le service public et la propriété publique.

Le Conseil d’Etat l’a explicitement rappelé dans une décision « M. et Mme Nrecaj », en considérant que « la demande par l’association tendant à l'expulsion d'un occupant irrégulier de la résidence, auquel la qualité de réfugié a été définitivement refusée, ressortit au juge judiciaire, seul compétent pour statuer sur une demande d’expulsion d'un occupant d'un immeuble appartenant à une personne morale de droit privé » (11 mai 2015, req. n° 384957, aux Tables).
Le renvoi de la question de compétence au Tribunal des conflits, par le Conseil d’Etat, s’analysait donc comme une volonté de « déverrouiller » ce carcan juridique et faire prévaloir le critère du service public sur la domanialité publique – en tout cas pour l’action des CROUS.

C’est ce qu’a fait le Tribunal des conflits.
Il a jugé que « les CROUS sont des établissements publics à caractère administratif chargés de remplir une mission de service public en vertu des articles L. 822-1, R. 822-1 et R. 822-14 du code de l’éducation, en accordant notamment, par décision unilatérale, des logements étudiants ; que même dans le cas où la résidence universitaire ne peut pas être regardée comme une dépendance du domaine public, toute demande d’expulsion du CROUS vise à assurer le fonctionnement normal et la continuité du service public administratif dont il a la charge ».
Partant, le litige opposant le CROUS de Paris à M. Z. ressortit à la compétence de la juridiction administrative.
Il s’agit, à notre connaissance, de la première fois que le juge administratif est déclaré compétent, de façon prétorienne**, pour ordonner l’expulsion d’un occupant d’un immeuble privé.

V – Plusieurs facteurs ont, sans nul doute, contribué à l’abandon, dans ce litige, du critère de la domanialité publique.

1) – En premier lieu, la mission de service public administratif dont les CROUS sont chargés par le législateur « ne varie pas selon la nature publique ou privée de la personne propriétaire de la résidence étudiante » (conclusions de Monsieur le rapporteur public Romain Victor sur la décision de renvoi du Conseil d’Etat du 18 octobre 2017).
D’ailleurs, dans la majorité des cas, les résidences universitaires sont la propriété de personnes privées, lesquelles peuvent également être titulaires d’un bail emphytéotique administratif ou d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public (conférant à l’occupant des droits réels sur l’ouvrage édifié et sur le terrain d’assiette excluant l’application des règles de la domanialité publique ; v., sur ce pt. : CE, 11 mai 2016, Communauté urbaine de Marseille-Provence-Métropole, req. n° 390118, au Recueil ; P. Proot, « Bail emphytéotique administratif et domanialité publique », Contrats Publics, n°108, mars 2011).

2) – En deuxième lieu, la décision du Tribunal des conflits permet de constituer un « bloc de compétence » en faveur du contentieux de l’expulsion des résidences universitaires gérées par les CROUS.
Un éclatement aurait obligé les services administratifs des établissements publics à déterminer, avant la saisine du juge, l’appartenance, publique ou privée, des immeubles en cause.
Cette tâche, rendue difficile par l’existence de montages contractuels complexes et l’ancienneté de certains bâtiments, viderait de son sens la finalité des litiges d’expulsion, guidés par l’urgence et la continuité du service public (v. sur ce pt. : précédent commentaire sur le site internet du cabinet).

3) – En troisième lieu, il ne faut pas perdre de vue que les bailleurs privés impliqués dans la location des résidences universitaires sont moins des propriétaires que des intermédiaires.
Ce sont les CROUS, responsables de la gestion locative des résidences, qui autorisent l’occupation des lieux, décident des expulsions et se trouvent, en quelque sorte, subrogés dans les droits du propriétaire.

4) – En quatrième lieu, la reconnaissance de la compétence de la juridiction administrative était facilitée par la qualification juridique des CROUS, personnes morales de droit public – même si une personne privée chargée d’une mission de service peut saisir le juge des référés afin qu’il prononce des mesures utiles (v., en ce sens : JRCE, 10 mars 2005, Fonds de garantie des dépôts, précité).

5) – En dernier lieu, elle était assurément renforcée par l’office particulier du juge du référé mesures-utiles, compétent, en application des dispositions de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, dès lors que la demande se rapporte à un litige qui « n’est pas manifestement en dehors de la compétence de la juridiction administrative » (CE, 2 mars 1977, Commune de Sallanches, req. n° 00047, aux Tables, p. 926 ; JRCE, 21 mai 2003, Société Logirep, req. n° 256160, rapp. Lasserre).
La certitude que la requête en expulsion relève de la compétence de la juridiction administrative n’est pas requise, la seule condition étant la potentialité qu’elle s’y rapporte.

VI – En définitive, la décision du Tribunal des conflits suscite autant de certitudes – pour les CROUS – que d’interrogations – pour les organismes exerçant une mission de service public sur des terrains qui ne constituent pas une dépendance du domaine public.
Sa portée sera-t-elle généralisée ou restera-t-elle cantonnée au contentieux des expulsions des résidences universitaires ?
Toujours est-il que le glas ne sonne pas pour le critère du service public, notion clé du droit administratif, qui n’a décidemment plus l’allure d’un « Lazare imprévisible »*.

Etienne Aubry et Olivia Feschotte-Desbois
 
* Ces deux expressions sont empruntées au Président Roger Latournerie, dans son article intitulé « Sur un Lazare juridique, Bulletin de santé de la notion de service public, Agonie ? Convalescence ? ou Jouvence ? », EDCE, 1960, n° 14, p. 61.
** L’article L. 744-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile donne compétence au juge administratif pour se prononcer sur les demandes d’expulsion des lieux d’hébergement des demandeurs d’asile présentées par les préfets de département, y compris lorsque l’immeuble appartient à une personne privée.