9 décembre 2016 - Parution des décrets "Justice administrative de demain" - Valentin Guner et Denis Garreau

Deux décrets du 2 novembre 2016 parus au JORF le 4 novembre suivant, réforment la partie réglementaire du code de justice administrative.
 
Le premier concerne l’ensemble de la procédure administrative (décret n° 2016-1480) tandis que le second est relatif à la généralisation de l’utilisation des téléprocédures devant la juridiction administrative par l’application Télérecours (décret n° 2016-1481).
 
Il s’agit d’une réforme conséquente du code de justice administrative née de deux constats :
  • l’accroissement continu du nombre de requêtes dont sont saisies les juridictions administratives de droit commun (une augmentation moyenne de 3 à 6 % chaque année),
  • une stagnation des moyens et des effectifs de la justice administrative.
 Ainsi, l’objectif premier de cette réforme est l’accélération du traitement des requêtes nécessitant, par conséquent, une adaptation de l’organisation des juridictions, un développement des téléprocédures et une dynamisation de l’instruction.
 
Voici donc les principales modifications apportées par ces deux décrets. Elles concernent d’une part, les conditions de recevabilité des requêtes (I), d’autre part, leur instruction (II) et, enfin leur jugement (III).
 
I – Modifications susceptibles d’affecter la recevabilité des recours
 
a) – Le décret « Télérecours » vise à renforcer la dématérialisation des procédures.
 
Ce renforcement se matérialisera, à compter du 1er janvier 2017, par l’obligation pour les avocats, avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, toute personne publique à l’exception des communes de moins de 3.500 habitants et pour les personnes privées chargées de la gestion permanente d’un service public de saisir la juridiction administrative par le biais de l’application Télérecours (art. 3, décret n° 2016-1481).
 
Le décret précise que cette obligation est prescrite à peine d’irrecevabilité de la requête. Le secrétaire général adjoint du Conseil d’Etat indique cependant qu’une telle sanction ne pourra intervenir qu’après un défaut de réponse à une invitation à régulariser dans les conditions prévues par l’article R. 612-1 du code de justice administrative (« Faire face à l’augmentation continue des recours à moyens constants », ADJA 2016, p. 2068)
 
Une dérogation à l’obligation de saisine par Télérecours pour les personnes non encore inscrites est prévue pour les procédures d’urgence. Dans cette hypothèse, la juridiction pourra être saisie par tout moyen (art. 4).
 
En outre, pour éviter toute asymétrie entre les parties, l’obligation d’utilisation de l’application concerne également les parties en défense (art. 5) et les intervenants à l’instance (art. 6).
 
Enfin, une seconde irrecevabilité des requêtes est prévue par ce décret.
 
Elle concerne la transmission des pièces annexées aux requêtes et mémoires. Ainsi, il appartient désormais au requérant, lorsqu’il transmet ses pièces au sein d’un fichier unique, de répertorier chacune d’entre elles par un signet conformément à l’inventaire établi (art. 3-3°) afin de « faciliter le travail du juge et de toutes les parties » (« Faire face à l’augmentation continue des recours à moyens constants », ibid.).
 
Le défaut de respect de l’obligation d’indexation des pièces, déjà prévue par l’article R. 414-3 du code de justice administrative, sera donc sanctionnée par une irrecevabilité à compter du 1er janvier 2017. Toutefois, cette irrecevabilité ne pourra être prononcée qu’après une invitation à régulariser restée infructueuse.
 
La dérogation à cette obligation de transmission électronique est maintenue par l’article R. 414-3 du code s’agissant des pièces dont les caractéristiques font obstacle à une telle transmission. On peut légitimement penser que des documents cartographiques tels que des plans locaux d’urbanisme, rentrent dans le champ de cette dérogation (art. 5-1°).
 
b) – Le décret relatif à la procédure introduit plusieurs changements procéduraux.
 
Tout d’abord, il est mis fin à l’exception de liaison du contentieux en matière de travaux publics comme le prescrivait l’article R. 421-1 du code de justice administrative (art. 10-1°, décret n° 2016-1480). Le maintien d’une telle exception n’étant plus justifié selon le secrétariat général du Conseil d’Etat (« Faire face à l’augmentation continue des recours à moyens constants », ibid.), il conviendra désormais, en matière de travaux publics, de saisir la juridiction administrative d’une décision préalable dans un délai de deux mois.
 
De plus, le renforcement de l’obligation de liaison du contentieux est illustré par l’abandon, en contentieux de pleine juridiction, de la possibilité de lier le contentieux en cours d’instance et même après qu’une fin de non-recevoir ait été opposée par l’Administration (CE, 11 avril 2008, Etablissement français du sang, req. n° 281374, Rec. p. 168). L’abandon de cette solution reposerait sur le constat que, lorsque l’Administration est saisie d’une demande amiable postérieurement à l’exercice d’un recours contentieux, celle-ci serait peu encline à négocier.
 
Le décret prévoit donc qu’une requête tendant au paiement d'une somme d'argent n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'Administration sur une demande préalablement formée devant elle (art. 10-2°).
 
Ensuite, le décret supprime la règle selon laquelle seule la notification d’une décision expresse de rejet fait courir le délai de deux mois en matière de plein contentieux (art. 10-3°). Ainsi, le requérant sera forclos à compter d’un délai de deux mois après la naissance d’une décision implicite.
 
Enfin, ce décret élargit également le ministère d’avocat obligatoire.
 
L’absence de ministère d’avocat obligatoire est ainsi abandonnée pour les litiges en matière en travaux publics et en matière de contrats relatifs au domaine public (art. 11-2°). En revanche, cet abandon doit être relativisé puisque l’absence de représentation obligatoire est maintenue dans tous les litiges où le défendeur est une collectivité territoriale, un établissement public en relevant ou un établissement public de santé selon le 5° de l’article R. 421-3 du code.
 
De même, dans les instances d’appel, le ministère d’avocat devient obligatoire pour les litiges d’excès de pouvoir touchant à la situation personnelle des agents publics mais également pour litiges en matière de contravention de grande voirie (art. 30).
 
Il convient de rappeler que la juridiction ne pourra rejeter la requête comme irrecevable pour défaut de ministère d’avocat obligatoire qu’après que le requérant n’ait pas régularisé sa requête à la suite d’une invitation en ce sens par la juridiction (CE, Section, 27 janvier 1989, M. Chrun, req. n° 68448, Rec. p. 37).
 
A l’opposé de l’extension du ministère d’avocat obligatoire, le décret modifie également l’article R. 431-3 4° du code en prévoyant la dispense de représentation pour tous les contentieux sociaux (art. 11-3°).
 
II – Sur l’instruction des requêtes.
 
a) – Le décret Télérecours intéresse l’instruction des requêtes s’agissant de la communication des écritures et des pièces aux parties.
 
En effet, lorsqu’une partie non encore inscrite à Télérecours a saisi la juridiction par voie papier, il sera désormais possible au greffe de dématérialiser progressivement la procédure en vertu de l’article R. 611-8-3 du code.
 
Pour inciter l’inscription dans l’application, le greffe pourra adresser toute communication à la partie concernée via Télérecours sous réserve de l’en informer préalablement et de lui expliquer les modalités de connexion. Une fois connectée, la partie aura alors l’obligation de communiquer ses mémoires et pièces par Télérecours (art. 5-2°).
 
En outre, le décret intéresse les parties « non éligibles » à Télérecours c'est-à-dire celles non envisagées par l’article R. 414-1 du code de justice administrative. Il aménage, pour ces parties, les modalités de la transmission électronique des écritures et pièces du dossier.
 
Ainsi, sous réserve de leur accord, le greffe pourra mettre à leur disposition les mémoires et pièces sur un site internet sécurisé dont les modalités d’accès seront expliquées (art. 5-3°).
 
b) – Le décret n° 2016-1480 vise à dynamiser la procédure à l’initiative de la juridiction.
 
Pour ce faire, trois nouveaux mécanismes sont mis à la disposition des juridictions.
 
D’une part, le décret donne pouvoir au président de chambre, voire au magistrat-rapporteur sur délégation du président (art. 18-2°) pour fixer une date au-delà de laquelle les parties ne pourront invoquer des moyens nouveaux (art. 16). Il s’agit d’une extension de la cristallisation des moyens, mécanisme introduit par l’ordonnance du 18 juillet 2013 dans le contentieux de l’urbanisme. Le présent décret procède donc à une généralisation de cet outil à tous les contentieux.
 
D’autre part, l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative autorisant le président de la formation de jugement de demander aux parties, dans un délai fixé, la production d’un mémoire récapitulatif sera désormais assorti d’une sanction en cas d’abstention des parties. Ainsi, en cas de défaut de production, la partie est réputée s’être désistée de sa requête ou de ses conclusions incidentes (art. 17). Le président de formation de jugement pourra alors prononcer un désistement d’office.
 
Enfin, le décret entend traiter le cas des « requêtes mortes », c'est-à-dire les requêtes dont l’état de l’instruction laisse à penser que le requérant se désintéresse du recours qu’il a introduit (« Faire face à l’augmentation continue des recours à moyens constants », ibid.). Il s’agit, par exemple, des requêtes au fond présentées avec une requête en référé-suspension (art. L. 521-1 du code).
 
Aussi, lorsqu’il est permis de s'interroger sur l'intérêt que la requête conserve pour son auteur, le président de la formation de jugement peut inviter le requérant à confirmer expressément le maintien de ses conclusions. Le silence gardé par le requérant pendant un délai déterminé permettra de prononcer le désistement d’office des conclusions (art. 20).
 
Outre ces innovations, le décret entend également réorganiser les règles relatives aux clôtures et réouvertures d’instruction.
 
En effet, le nouvel article R. 613-1-1 (art. 21) permet au président de la formation de jugement, après la clôture de l’instruction, d’inviter les parties à produire des pièces sans toutefois rouvrir l’instruction comme c’est déjà le cas pour la communication de moyens d’ordre public en vertu de l’article R. 611-7 du code de justice administrative.
 
Enfin, le décret (art. 22) met en conformité l’article R. 613-3 du code avec la jurisprudence du Conseil d’Etat. La nouvelle rédaction précise que les mémoires produits après clôture de l’instruction ne donnent pas lieu à communication sauf réouverture postérieure de l’instruction dès lors qu’il appartient, dans tous les cas, au juge administratif de prendre connaissance des productions postérieures à la clôture de l’instruction et, le cas échéant, de la rouvrir (CE, Section, M. Lassus, req. n° 340943, publié au Recueil).
 
 
III – Sur le jugement des requêtes par voie d’ordonnance.
 
a) – L’extension du nombre de magistrats habilités à juger par voie d’ordonnance
 
L’accélération du traitement des requêtes prônée par le décret relatif à la procédure implique des changements dans l’organisation et le fonctionnement des juridictions administratives du 1er et 2nd degré et du Conseil d’Etat. Ce faisant, le décret modifie les articles R. 222-1 (applicable aux tribunaux et cours) et R. 122-7, R. 122-12, R. 822-5 du code de justice administratives (applicables au Conseil d’Etat).
 
S’agissant des juridictions du fond, les magistrats ayant une ancienneté de deux ans et atteint le grade de premier conseiller pourront, sur désignation du chef de juridiction, rejeter par ordonnance les requêtes dans les cas prévus au 1° à 7° de l’article R. 222-1 du code (art. 3).
 
De la même manière, en vertu du nouvel 2ème alinéa de l’article R. 122-7 du code, le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat pourra désigner des assesseurs ainsi que certains conseillers d’Etat affectés dans une chambre pour statuer par ordonnance dans les conditions prévues aux articles R. 122-12 et R. 822-5 du code (art. 2-1°).
 
Selon le secrétariat général du Conseil d’Etat, la délégation du pouvoir de statuer par ordonnance traditionnellement réservé par les textes aux présidents de juridiction et de chambre s’explique par le besoin « de soulager » ces derniers « d’une partie de la charge des ordonnances à un magistrat suffisamment expérimenté » (« Faire face à l’augmentation continue des recours à moyens constants », ibid.).
 
b) – L’extension du recours aux ordonnances pour juger les requêtes d’appel et les pourvois « manifestement dépourvus de fondement ».
 
Pour les tribunaux administratifs, le décret ne modifie pas les règles de rejet par ordonnance telles que prévues au 1° à 7° de l’article R. 222-1 du code.
 
Pour les cours administratives d’appel, le décret modifie le 9ème alinéa de l’article R. 222-1 en prévoyant une nouvelle hypothèse dans laquelle il sera désormais possible aux présidents, vice-présidents et présidents de chambres des cours de rejeter par ordonnance « les requêtes d’appel manifestement dépourvues de fondement » (art. 3-3°).
 
D’après le secrétariat général du Conseil d’Etat, il y a une volonté, pour le traitement par ordonnance des requêtes d’appel, de remplacer par un terme unique l’énumération prévue pour les requêtes « ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé » susceptibles d’être actuellement rejetées par ordonnance (art. R. 222-1, 7°).
 
Or, il est possible de s’interroger sur la portée du terme de requête « manifestement dépourvue de fondement ».
 
En effet, la requête manifestement dépourvue de fondement pourrait concerner les cas dans lesquels la requête serait inéluctablement vouée à l’échec en raison d’une jurisprudence constante sur le sujet alors même qu’elle serait assortie de moyens recevables, opérants ou assortis de précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.
 
En d’autres termes, il s’agit bien d’une extension du recours aux ordonnances de rejet puisque les cas de figure où une requête serait manifestement dépourvue de fondement dépassent les seuls cas d’irrecevabilité, d’inopérance et d’imprécision des moyens soulevés.
 
Par conséquent, il faudra s’en remettre à la sagesse du juge de cassation qui sera amené à contrôler l’interprétation faite par le magistrat d’appel de la notion de requête manifestement dépourvue de fondement.
 
Dans le cadre de la procédure d’admission des pourvois en cassation, le décret intègre à l’article R. 822-5 du code, la possibilité pour les présidents de chambre et les conseillers d’Etat désignés en vertu de l’article R. 122-7 :
 
- de rejeter par ordonnance les pourvois formés contre une décision rendue en appel lorsqu’il apparaît que le pourvoi est manifestement dépourvu de fondement,
 
- de rejeter par ordonnance les pourvois formés contre une décision rendue en 1er et dernier ressort, sur le fondement de l’article R. 222-1 ou en application du livre V du code (procédures d’urgence), lorsqu’il apparaît que le pourvoi est manifestement dépourvu de fondement (art. 31).
 
Il s’agit d’une extension du champ d’application des ordonnances de non-admission des pourvois en cassation.
 
Or, à l’inverse des requêtes d’appel, les ordonnances du Conseil d’Etat sont insusceptibles de recours si bien que l’interprétation de la notion de pourvoi manifestement dépourvu de fondement pose également question.
 
A ce sujet, il convient de noter que le projet de décret proposait d’introduire le rejet par ordonnance des requêtes manifestement dépourvues de fondement au niveau des tribunaux administratifs. Si le décret n’a pas retenu cette voie, une extension à plus ou moins long terme de ce mécanisme aux juridictions de premier degré est, malgré tout, à envisager.
 
IV – Sur la date d’entrée en vigueur de la réforme.
 
Les deux décrets entreront en vigueur au 1er janvier 2017. Ainsi, les nouvelles causes d’irrecevabilités qu’ils instituent ne s’appliqueront que pour les requêtes introduites à compter de la date d’entrée en vigueur.
 
S’agissant spécifiquement des deux nouvelles irrecevabilités portées par le décret Télérecours, celles-ci s’appliqueront à partir du 1er janvier, aux mémoires produits dans des instances où la requête a été introduite avant cette date.
 
Enfin, il convient de remarquer que le décret n° 2016-1480 instaure des dispositions expérimentales s’appliquant jusqu’au 31 décembre 2018 pour le Conseil d’Etat. Il est notamment prévu qu’à l’instar des juridictions du fond, le président de chambre puisse fixer une date de clôture d’instruction et d’informer les parties de la date prévisionnelle d’audience, cette information ne faisant toutefois pas office d’avis d’audience (art. 32).

Denis Garreau et Valentin Güner (stagiaire)