7 juin 2017 - Précisions sur la question prioritaire de constitutionnalité - A. Pilon et D. Garreau

Bien que les contours de la QPC soient aujourd’hui fermement établis, deux récentes décisions de renvoi d’une QPC par le Conseil d’Etat au Conseil constitutionnel sont venues apporter d’utiles précisions.
 
 
  • Sur la portée d’une décision de conformité avec réserve d’interprétation : Des dispositions législatives analogues à celles déjà déclarées conformes avec une réserve d’interprétation par le Conseil constitutionnel mais distinctes de celles-ci, ne peuvent être considérées comme ayant déjà été déclarées conformes : CE, 9 mai 2017, n° 407999, au Recueil.
 
Par une décision n° 2016-610 QPC du 10 février 2017, le juge constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution le c du paragraphe I de l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, sous la réserve que ces dispositions « ne sauraient, sans méconnaître le principe d'égalité devant les charges publiques, être interprétées comme permettant l'application du coefficient multiplicateur de 1,25 prévu au premier alinéa du 7 de l'article 158 du code général des impôts pour l'établissement des contributions sociales assises sur les rémunérations et avantages occultes mentionnés au c de l'article 111 du même code ».
 
Autrement dit, le coefficient multiplicateur de 1,25 du premier alinéa du 7 de l’article 158 du CGI n’est pas applicable à l’établissement des contributions sociales assises sur les rémunérations et avantages occultes mentionnés au c de l’article 111 du CGI.
 
Le Conseil d’Etat s’est alors retrouvé saisi, par QPC, de la conformité à la Constitution des dispositions analogues de l’article 109 du CGI, du 2° du 7 de l’article 158 du CGI et de l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale.
 
A titre liminaire, l’on précisera que les conditions relatives à l’applicabilité des dispositions en cause au litige et au caractère sérieux de la QPC ne présentaient pas de difficultés particulières, de sorte que ces deux conditions étaient satisfaites en l’espèce.
 
La satisfaction de la condition tenant à ce que la disposition contestée n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution était en revanche plus délicate.
 
En réalité, le Conseil d’Etat était saisi d’une question similaire à celle jugée conforme avec réserve par le Conseil constitutionnel dans la décision précitée, celle de l’application du coefficient multiplicateur de 1,25 prévu au premier alinéa du 7 de l'article 158 du CGI pour l'établissement des contributions sociales assises sur les revenus distribués mentionnés à l'article 109 du CGI.
 
Alors que les dispositions dont il s’agit étaient analogues à celles examinées par le Conseil constitutionnel, le Conseil d’Etat devait-il renvoyer l’affaire devant lui ? Quelles étaient les conséquences d’une réserve d’interprétation du Conseil constitutionnel sur l’office du juge de renvoi d’une QPC ?
 
La haute juridiction administrative a jugé que :
 
« les dispositions combinées du 2° du 1 de l'article 109 du code général des impôts, du 2° du 7 de l'article 158 du même code et du c du I de l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale dont il a ainsi été fait application, qui ne sont pas couvertes par la réserve d'interprétation prononcée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2016-610 QPC du 10 février 2017, ne peuvent être regardées comme ayant déjà été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif de cette décision », la réserve d’interprétation ne trouvant à s’appliquer « qu'au cas de ces rémunérations et avantages occultes » alors qu’il était ici question de l’application du coefficient multiplicateur de 1.25 pour l'établissement des contributions sociales assises sur les revenus distribués résultant d’une rectification des résultats de la société distributrice.
 
Partant, il a prononcé le renvoi au Conseil constitutionnel de la question de la conformité à la Constitution des dispositions combinées du 2° du 1 de l'article 109 du code général des impôts, du 2° du 7 de l'article 158 du même code et du c du I de l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale.
 
L’enseignement à tirer de cette décision est parfaitement résumé par l’analyse qu’en fait le Conseil d’Etat lui-même : « des dispositions législatives ne peuvent être regardées comme ayant été déclarées conformes à la Constitution par une précédente d’une décision du Conseil constitutionnel déclarant des dispositions analogues mais distinctes conformes à la Constitution avec une réserve d’interprétation ».
 
L’autorité de chose jugée par le Conseil constitutionnel ne s’étend donc pas aux dispositions, même analogues, qui ne lui ont pas été transmises et dont il n’a pas apprécié la conformité à la Constitution.
 
 
Dans une autre décision de renvoi, tout aussi récente, le Conseil d’Etat est venu apporter une utile précision à la condition tenant à ce que la disposition contestée soit applicable au litige.
 
  • Sur la condition de disposition applicable au litige : Doit être considérée comme applicable au litige une disposition législative de validation susceptible d’être appliquée au litige, nonobstant la circonstance que cette disposition n’ait pas été appliquée par le juge du fond dans la décision déférée au Conseil d’Etat : CE, 12 mai 2017, n° 405355.
 
La taxe sur les surfaces commerciales (ci-après « TASCOM ») est un impôt qui s’applique aux commerces exploitant une surface de vente au détail de plus de 400 m² et qui réalisent un chiffre d’affaires hors taxe supérieur à 460 000 €.
 
Au 1er janvier 2011, le produit de la TASCOM a été transféré du budget de l’Etat à celui des communes et des EPCI à fiscalité propre.
Parallèlement, l’article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 avait institué un mécanisme de compensation des pertes de recettes fiscales au budget de l’Etat pour l’année 2011.
 
C’est ainsi que, en 2011, l’Etat a prélevé sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) de plusieurs communes et EPCI un montant égal au produit de la TASCOM perçu par lui en 2010 sur son territoire.
Alors même que cette déduction avait été expressément prévue, par le dispositif législatif, pour la seule année 2011, l’Etat a prolongé l’application de ce mécanisme de compensation aux années 2012, 2013 et 2014 par circulaires ministérielles, et a donc opéré ladite déduction.
 
Le Conseil d’Etat avait alors censuré ce prolongement par une décision CE, 16 juillet 2014, Communauté de communes de Val de Sèvres, n° 369736 après avoir relevé que les dispositions de la loi de finances pour 2010 « ne sont applicables qu'au titre de la seule année 2011 » et non pour les années suivantes.
 
Le législateur a donc simplement décidé de supprimer les mots : « en 2011 » de la loi de finances pour 2010 par l'article 114 de la loi de finances du 29 décembre 2014 pour l’année 2015.
De nombreux EPCI et communes ont toutefois engagé des contentieux contre les décisions préfectorales fixant le montant des dotations pour les années postérieures à l’année 2011 et ont obtenu gain de cause en première instance, et ainsi récupéré le montant de la dotation qui avait été indument minoré.
 
Au regard du montant des sommes concernées, l’Etat a naturellement interjeté appel dans ces litiges et a obtenu l’annulation de jugements des tribunaux administratifs par plusieurs cours administratives d’appel.
 
Par exemple, la cour administrative d’appel de Lyon est venue au secours de l’Etat dans un arrêt rendu le 27 septembre 2016 (n° 15LY04084) :
 
« il ressort des travaux parlementaires ayant abouti au vote de l'article 114 de la loi de finances pour 2015 qu'en décidant de supprimer les mots " en 2011 ", le législateur, seul compétent pour ce faire, a entendu, par des dispositions à caractère interprétatif, rectifier une erreur légistique et clarifier ainsi la portée d'un mécanisme qui vise, par une intégration en base dans le calcul des dotations, à assurer la neutralité, pour le budget de l'Etat, du transfert opéré ».
 
Autrement dit, en donnant un caractère interprétatif aux dispositions de l’article 114 de la loi de finances pour 2015, la cour leur a conféré un caractère rétroactif. Cela avait fait l’objet de nombreuses critiques de la part de la doctrine (voir par exemple « TASCOM : une loi de validation contraire aux principes constitutionnels ? », P. Petit et E. Raffin, La semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n°5, 6 février 2017, 2046 ; ou encore « Taxe sur les surfaces commerciales : une erreur de légistique n’entraîne pas d’illégalité fautive », M. Houser, AJ Collectivités Territoriales 2017, p.99).
 
Logiquement, les communes et EPCI dont les jugements, qui leur étaient favorables, ont été annulés en appel se sont pourvus en cassation devant le Conseil d’Etat.
 
En présence de cet imbroglio juridique, l’Etat a fait adopter par le législateur un article 133 dans la loi de finances rectificative pour 2016 afin de valider rétroactivement, en leur conférant une base légale, « les arrêtés préfectoraux pris au titre des exercices 2012, 2013 et 2014 constatant le prélèvement opéré sur le montant de la compensation (…) ou de la dotation de compensation (…), en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de ce qu'il aurait été fait application au-delà de 2011 (…) ».
Plusieurs QPC ont alors été déposées, notamment contre les dispositions de l’article 133 de la loi de finances rectificative pour 2016.
 
Le Conseil d’Etat a, par une décision rendue le 12 mai 2017, décidé de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité de la disposition précitée à la Constitution.
Cette disposition n’a jamais été déclarée conforme à la Constitution, et présentait un caractère sérieux.
 
Cependant, fallait-il considérer que la disposition critiquée était applicable au litige alors même que l’arrêt de la cour administrative d’appel qui faisait l’objet du pourvoi (celui de la CAA de Lyon précité) n’en faisait pas application ?
 
Sans motivation, le Conseil d’Etat a estimé que « L’article 133 de la loi de finances rectificatives pour 2016 est applicable au litige ».
 
En d’autres termes, même non appliquée par la CAA au litige, l’article 133 était applicable et susceptible de l’être par le Conseil d’Etat pour rejeter, par substitution de motifs de droit le pourvoi en cassation formé contre l’arrêt de la CAA de Lyon : l’application de l’article 133 de la loi de finances rectificative pour 2016 rendait ainsi inopérante la critique de la nature interprétative de l’article 114 de la loi de finances pour 2015.
 
L’article 133 de la loi de finances rectificative pour 2016 étant en effet venu valider rétroactivement, en leur conférant une base légale, les décisions préfectorales prises après l’année 2011.
La condition tenant à ce que la disposition contestée par QPC soit applicable au litige ne doit donc pas être uniquement entendue au sens d’une disposition applicable car appliquée, mais également car susceptible de l’être.

Anthony Pilon (stagiaire) et Denis Garreau