7 juillet 2017 - Etat d’urgence et interdiction de séjour dans tout ou partie du département : nouvelle censure du Conseil constitutionnel - A. Pilon et D. Garreau

Dans un article précédent, consacré à la décision n° 2017-624 QPC du 16 mars 2017 (« Etat d’urgence et assignation à résidence : la saga continue »), nous faisions remarquer que les sages du Palais Royal seraient prochainement amener à se prononcer sur la constitutionnalité, après renvoi d’une QPC par le Conseil d’Etat, des dispositions du 3° de l’article 5 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.
Ces dispositions conféraient au Préfet d’un département dans lequel l’état d’urgence a été déclaré le pouvoir d’« interdire le séjour dans tout ou partie du département à tout personne cherchant à entraver, de quelque manière que ce soit, l’action des pouvoirs publics » (Conseil d’Etat, 29 mars 2017, n° 407230).

C’est chose faite par une décision n° 2017-635 QPC du 9 juin 2017 sur laquelle nous vous proposons de revenir brièvement.
Il n’est pas inutile de rappeler que ces dispositions ont pu, pour certaines, être assimilées à un pouvoir donné au préfet d’interdire à une personne de manifester ou de se rendre à une manifestation. Amnesty international dénombre 639 interdictions individuelles de séjour prononcées sur le fondement de ce texte et déplore, comme d’autre associations, qu’il ait pu être utilisé pour empêcher plusieurs personnes de manifester contre le projet de loi Travail les 28 et 29 juin 2016.
Le requérant, soutenu par la Ligue des Droits de l’Homme, faisait valoir de nombreux arguments :
  • Tout d’abord, que les dispositions contestées méconnaissaient la liberté d’aller et de venir, la liberté d’expression et de communication, le droit d’expression collective des idées et des opinons, et, dès lors, la liberté de manifester.
  • Il considérait en outre que l’atteinte portée à ces libertés n’était pas justifiée par l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public dès lors qu’une entrave à l’action des pouvoirs publics n’était pas nécessairement constitutive d’une menace à l’ordre public.
  • De plus, selon lui, la mesure d’interdiction de séjour n’avait pas été suffisamment encadrée par le législateur, notamment en raison du fait qu’aucune limitation de durée n’avait été fixée.
  • Enfin, ces dispositions porteraient également atteinte au droit au respect de la vie privée, à la liberté de travailler et au droit de mener une vie familiale normale.
Le Conseil constitutionnel a commencé par rappeler, comme il le fait systématiquement, le principe selon lequel, si la Constitution ne fait pas obstacle à la mise en place, par le législateur, d’un régime d’exception, encore faut-il concilier la prévention des atteintes à l’ordre public avec le respect des droits et libertés reconnus aux personnes résidant sur le territoire de la République.
Puis, par une décision à la motivation relativement brève, le Conseil constitutionnel a jugé que :
- d’abord, « en prévoyant qu'une interdiction de séjour peut être prononcée à l'encontre de toute personne « cherchant à entraver, de quelque manière que ce soit, l'action des pouvoirs publics », le législateur a permis le prononcé d'une telle mesure sans que celle-ci soit nécessairement justifiée par la prévention d'une atteinte à l'ordre public »,
- ensuite, « le législateur n'a soumis cette mesure d'interdiction de séjour, dont le périmètre peut notamment inclure le domicile ou le lieu de travail de la personne visée, à aucune autre condition et il n'a encadré sa mise en œuvre d'aucune garantie ».
Il en a ainsi déduit que la conciliation entre la sauvegarde de l’ordre public et le respect de la liberté d’aller de venir et le droit de mener une vie familiale normale n’était pas « équilibrée ».
Dans ces conditions, le 3° de l’article 5 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence permettant au Préfet d’un département inclus dans le périmètre de l’état d’urgence d’« interdire le séjour dans tout ou partie du département à toute personne cherchant à entraver, de quelque manière que ce soit, l'action des pouvoirs publics » a été déclaré inconstitutionnel.

Cette décision s’éclaire du propre commentaire du Conseil constitutionnel (Commentaire Décision n° 2017-635 QPC du 9 juin 2017, M. Émile L. - Interdiction de séjour dans le cadre de l’état d’urgence).

Ce dernier y précise que
« la rédaction retenue par le législateur [de la disposition contestée] n’exclut pas qu’une mesure d’interdiction de séjour soit prononcée, par exemple, à l’encontre d’une personne cherchant à entraver le fonctionnement d’un service public, même si cette entrave ne crée pas de péril ou de menace pour l’ordre public ou qu’elle n’a pas de conséquence sur la sécurité publique »,
et que,
« La comparaison entre la mesure d’interdiction de séjour et celle d’assignation à résidence est (…) éclairante.
La condition de mise en œuvre de l’assignation à résidence est plus rigoureuse : il doit exister à l’encontre de la personne soumise à cette mesure « des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics », tandis qu’il suffit, pour prononcer une Interdiction de séjour, d’établir que l’intéressé cherche « à entraver, de quelque manière que ce soit, l’action des pouvoirs publics ».
Cette circonstance est bien plus vague que la première, puisqu’elle ne repose pas sur des « raisons sérieuses » et vise des notions, « l’entrave », « l’action des pouvoirs publics », « de quelque manière que ce soit », moins précises que celle de « menace pour la sécurité et l’ordre publics » ».

En conclusion, on notera que le Conseil constitutionnel, considérant que l’abrogation immédiate du 3° de l'article 5 de la loi du 3 avril 1955 entraînerait des conséquences manifestement excessives, a fait usage de l’article 62 de la Constitution pour reporter la date de cette abrogation au 15 juillet 2017.
En effet, certaines mesures d’interdiction prononcées sous l’empire de cet article désormais censuré étaient contestées devant la juridiction administrative.
En outre, la date du 15 juillet 2017 correspond à la date à laquelle l’état d’urgence actuellement en vigueur devrait se terminer.
Un projet de loi « renforçant la lutte contre le terrorisme et la sécurité intérieure » préparé par le gouvernement a depuis été présenté au conseil des ministres du 22 juin 2017 censé permettre une sortie de l’état d’urgence.
Cette présentation en conseil des ministres s’est s’accompagnée de celle d’un sixième et dernier projet de loi de prorogation de l’état d’urgence, jusqu’au 1er novembre 2017.
 
Anthony Pilon (Stagiaire) et Denis Garreau