5 juillet 2019 - Normativité du I de l’article L 541-1 du Code de l’environnement : question sans réponse - D. Garreau et F. Sebagh

Par un arrêt du 26 juin 2019 (n° 416924), le Conseil d’Etat a statué sur l’application du I-4° de l’article L 541-1 du code de l’environnement issu de la loi du 17 août 2015 et ainsi rédigé :

« I. – La politique nationale de prévention et de gestion des déchets est un levier essentiel de la transition vers une économie circulaire. Ses objectifs, adoptés de manière à respecter la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie au II, sont les suivants :
[…]
4° Augmenter la quantité de déchets faisant l'objet d'une valorisation sous forme de matière, notamment organique, en orientant vers ces filières de valorisation, respectivement, 55 % en 2020 et 65 % en 2025 des déchets non dangereux non inertes, mesurés en masse. Le service public de gestion des déchets décline localement ces objectifs pour réduire les quantités d'ordures ménagères résiduelles après valorisation. A cet effet, il progresse dans le développement du tri à la source des déchets organiques, jusqu'à sa généralisation pour tous les producteurs de déchets avant 2025, pour que chaque citoyen ait à sa disposition une solution lui permettant de ne pas jeter ses biodéchets dans les ordures ménagères résiduelles, afin que ceux-ci ne soient plus éliminés, mais valorisés. La collectivité territoriale définit des solutions techniques de compostage de proximité ou de collecte séparée des biodéchets et un rythme de déploiement adaptés à son territoire. Le Gouvernement réalise tous les trois ans une étude pour déterminer la proportion de déchets organiques dans les déchets non dangereux faisant l'objet d'une valorisation énergétique. La généralisation du tri à la source des biodéchets, en orientant ces déchets vers des filières de valorisation matière de qualité, rend non pertinente la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d'ordures ménagères résiduelles n'ayant pas fait l'objet d'un tri à la source des biodéchets, qui doit donc être évitée et ne fait, en conséquence, plus l'objet d'aides des pouvoirs publics. Les collectivités territoriales progressent vers la généralisation d'une tarification incitative en matière de déchets, avec pour objectif que quinze millions d'habitants soient couverts par cette dernière en 2020 et vingt-cinq millions en 2025 ».

La cour administrative d’appel de Bordeaux, par un arrêt du 12 décembre 2017, avait, sur le fondement de ces dispositions, annulé un arrêté préfectoral en date du 15 octobre 2014 autorisant un syndicat intercommunal à exploiter une installation de traitement bio-mécanique des déchets ménagers en considérant  qu’il méconnaissait

« la hiérarchie des modalités de gestion des déchets préconisée par les dispositions de l’article L.541-1 du code de l’environnement ».

Le pourvoi formé devant le Conseil d’Etat contre cet arrêt posait deux questions :

D’une part, la nature normative ou seulement programmatique de ces dispositions.

D’autre part, l’application à un arrêté d’autorisation d’exploitation du 15 octobre 2014 de ces dispositions issues d’une loi du 17 août 2015.

Le Conseil d’Etat n’a statué que sur la seconde de ces questions, éludant la première qui était et reste essentielle.
Cette seconde question était donc celle de l’application de ces dispositions à des autorisations d’exploitation délivrées antérieurement à la loi du 17 août 2015.

L’application de la loi du 17 août 2015, en ce qu’elle pose des règles de fond, à une autorisation d’exploitation antérieure, résulte des pouvoirs du juge des ICPE. Il appartient en effet au juge du plein contentieux de ces installations 
« d'apprécier le respect des règles de procédure régissant la demande d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation et celui des règles de fond régissant l'installation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce » (CE, 22 septembre 2014, « SIETOM de la région de Tournan-en Brie », n°367889).

S’agissant des règles applicables au fonctionnement de l’installation, la cour administrative d’appel pouvait ainsi faire application de la loi du 17 août 2015 à l’arrêté du 15 octobre 2014 mais à la condition cependant de respecter les exclusions prévues par la loi elle-même, concernant notamment les installations délivrées antérieurement.
Or, le 4° de l’article L.541-1 I du code de l’environnement dispose que

« La généralisation du tri à la source des biodéchets, en orientant ces déchets vers des filières de valorisation matière de qualité, rend non pertinente la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d'ordures ménagères résiduelles n'ayant pas fait l'objet d'un tri à la source des bio-déchets »

En l’absence de définition des « nouvelles installations » dans le texte de loi lui-même, le recours aux travaux préparatoires de la loi permettait de constater que le législateur n’avait pas entendu compromettre les projets d’installations autorisés et en cours de construction, notamment du fait des lourds investissements engagés par les collectivités.
Il pouvait donc aisément être conclu que, par l’emploi des termes « nouvelles installations », la volonté du législateur avait été d’exclure du champ d’application du 4° du I de l’article L.541-1 du code de l’environnement les installations déjà autorisées et, a fortiori, en cours de construction à la date d’entrée en vigueur de la loi.

C’est ce que le Conseil d’Etat a finalement et exclusivement retenu :

« Il résulte des termes de cet article [L 541-1-I-4°], éclairés par les travaux parlementaires ayant conduit à l’adoption de la loi de transition énergétique, que le législateur n’a entendu viser que la création, postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi, de nouvelles installations de tri mécano-biologique d’ordures ménagères »

d’où il a tiré que la cour administrative d’appel, en appliquant cette disposition à une installation de tri mécano-biologique autorisée avant l’entrée en vigueur de la loi du 17 août 2015, avait commis une erreur de droit.
Ce seul motif suffisait à annuler l’arrêt critiqué et à justifier le renvoi de l’affaire devant la cour administrative d’appel.

Ce faisant, le Conseil d’Etat a éludé la première question, qui était essentielle, de la normativité de l’article L 541-1-I-4°.

En effet, eu égard aux termes de cette disposition, partiellement cités par le Conseil d’Etat, il était soutenu que les objectifs fixés par le législateur ne pouvaient, par eux-mêmes, être constitutifs d’obligations juridiques.
Une disposition législative est dépourvue de portée normative lorsque, eu égard à son objet et son contenu, elle se borne à définir les objectifs de l’action de l’Etat, les moyens tirés de la méconnaissance d’une telle disposition étant en conséquence considérés comme inopérants (CE, 26 octobre 2012, Confédération française pour la promotion sociale des aveugles, 352210 ; CE, 19 juin 2015, Société Cellaouate, n° 371517).

Tel est le cas des lois de programmation, anciennement lois de programmes, visées à l’antépénultième alinéa de l’article 34 de la Constitution, qui « déterminent les objectifs de l’action de l’Etat » sachant que ces lois, nonobstant leur caractère programmatique, peuvent parfois contenir des dispositions normatives, comme inversement, une loi ordinaire peut contenir certaines dispositions ne revêtant pas de caractère normatif. Ainsi, le Conseil d’Etat a récemment rappelé le caractère non normatif de l’article 1er de la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement

« les dispositions de l’article 1er de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, qui se bornent à fixer des objectifs généraux à l’action de l’Etat en matière de développement durable, sont par elles-mêmes dépourvues de portée normative et ne sauraient être regardées comme pouvant faire légalement obstacle à la réalisation de l’opération litigieuse » (CE, 11 avril 2018, nº 401753).

Le caractère programmatique d’une disposition législative se déduit de son objet qui se borne à définir un certain nombre d’objectifs de l’action de l’Etat, des termes employés qui peuvent révéler une absence de contrainte mais plutôt un incitation ou une recommandation, de son caractère général et imprécis peu propice à l’édiction d’obligations juridiques et enfin de la volonté du législateur.

Dans la présente espèce, il était soutenu que les dispositions du 4° du I de l’article L 541-1, simplement programmatiques, ne pouvaient être regardées comme normatives. D’une part, elles ne font que préciser l’un des 9 objectifs de la transition vers une économie circulaire devant guider l’action des pouvoirs publics dans la mise en œuvre de la politique nationale de prévention et de gestion des déchets. D’autre part, les termes employés traduisent une absence de portée contraignante : les collectivités « progressent » vers la généralisation du tri à la source qui rend « non pertinente » la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique ; cette création « doit donc être évitée ».

Cette question est d’importance pour les collectivités publiques et leurs exploitants. Mais le Conseil d’Etat, n’allant pas au-delà du problème de l’application de la loi de 2015 aux installations précédemment autorisées et en cours de construction, ne l’a pas tranchée. Il l’a réservée en des termes manifestant clairement qu’il n’entendait pas, en l’état, se prononcer. En effet, après avoir précisé que le législateur n’avait entendu viser que la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d’ordures ménagères postérieures à l’entrée en vigueur de la loi du 17 août 2015, le Conseil d’Etat a précisé :

« Il s’ensuit que les objectifs ainsi fixés par la loi ne sauraient, en tout état de cause, s’appliquer à des installations de tri ayant été autorisées avant le 19 août 2015, date d’entrée en vigueur de la loi du 17 août 2015 ».
La question essentielle de la normativité des dispositions de l’article L 541-1-I-4° reste donc entière.
 
                    Fabrice SEBAGH                                          Denis GARREAU