30 septembre 2016 - A quelles conditions un mur peut-il être qualifié d’accessoire de la voie publique ? - Denis Garreau et Valentin Güner


L’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) définit le domaine public de la manière suivante :
« Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique (…) est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ».
L’article L. 2111-2 du même code complète cette définition en disposant que :
« Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques (…) qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable. »
Ce dernier article consacre la théorie de l’accessoire selon laquelle un bien pourra être rattaché au domaine public alors qu’en lui-même, il ne satisfait pas aux critères de la domanialité publique que sont l’affectation à l’usage direct du public ou l’affectation à un service public si, dans ce dernier cas, ce bien a fait l’objet d’un aménagement indispensable.
C’est l’existence d’une indissociabilité physique et fonctionnelle entre un bien et le domaine public qui permettra d’appliquer à ce bien le régime de la domanialité publique en vertu de la théorie de l’accessoire.
Le cas des murs longeant les voies publiques est, à ce titre, une matière propice à l’application de cette théorie. La récente décision du Conseil d’Etat « M. A. c/ commune de Blauvac » (27 juillet 2016,  req. n° 389771) en constitue une nouvelle illustration.
Le maire de la commune de Blauvac avait pris un arrêté municipal enjoignant à certains propriétaires, dont M. A. faisait partie, de démolir et de reconstruire une partie d’un mur édifié à l’aplomb de la voirie communale afin de faire cesser le péril résultant d’un risque d’effondrement. Or, l’intéressé a contesté sa qualité de propriété du mur.
Saisi d’un recours en excès de pouvoir contre cet arrêté par M. A., le tribunal administratif de Nîmes,  estimant que la question relative à la propriété de ce mur posait une difficulté sérieuse, a sursis à statuer dans l’attente de la réponse apportée par l’autorité judiciaire à cette question. Saisi en appel, avant que l’autorité judiciaire ne se prononce, la cour administrative d’appel de Marseille a transmis l’affaire au Conseil d’Etat.
Pour estimer que le tribunal administratif de Nîmes avait commis une erreur de droit en jugeant que la question de la propriété du mur en cause présentait une difficulté sérieuse justifiant la saisine du juge judiciaire, le Conseil d’Etat a conclu :
« (…) qu'en l'absence de titre en attribuant la propriété aux propriétaires des parcelles en bordure desquelles il est édifié ou à des tiers, un mur situé à l'aplomb d'une voie publique et dont la présence évite la chute de matériaux qui pourraient provenir des fonds qui la surplombent doit être regardé comme un accessoire de la voie publique, même s'il a aussi pour fonction de maintenir les terres des parcelles qui la bordent ; »
Pour être qualifié d’accessoire de la voie publique un mur doit nécessairement appartenir à une personne publique (I) et concourir à l’utilisation de cette voie (II). Or, bien qu’appartenant au domaine public en application de la théorie de l’accessoire, un mur peut également satisfaire des intérêts privés (III).

I – La nécessité d’une propriété publique du mur pour le qualifier d’accessoire de la voie publique
Ainsi que l’énoncent les dispositions de l’article L. 2111-1 du CGPPP, seuls les biens d’une personne publique peuvent faire partie du domaine public.
S’agissant des murs longeant les voies publiques qui délimitent également des propriétés privées, la question de leur appartenance au domaine public peut poser question comme c’est le cas en l’espèce.
Il appartient donc au juge administratif de s’assurer de l’absence de tout titre de propriété privée sur ce mur, ce qui ferait obstacle à une telle qualification (CE, 23 janvier 2012, Département des Alpes-Maritimes, req. n° 334360, Mentionné aux Tables).
En effet, lorsqu’il est démontré qu’un mur de soutènement est implanté sur une parcelle appartenant à une personne privée, ce bien ne saurait constituer une dépendance du domaine public comme l’a jugé le Conseil d’Etat à plusieurs reprises (CE, 23 mars 1988, Moreau, req. n° 80997, T. p. 312 ; CE, Section, 12 mai 2004, commune de la Ferté-Milon, req. n° 192595, Rec. p. 226 ; CE, 19 mars 2010, commune de l’Isle-Adam, req. n° 308966).
En l’espèce, M. A. ne disposant pas d’un titre de propriété sur ledit mur, ce dernier était donc la propriété de la commune. Par conséquent, le maire de Blauvac ne pouvait pas prendre l’arrêté lui enjoignant de réaliser des travaux de réfection du mur.
Le critère organique apparaît donc indispensable pour qualifier un mur d’accessoire de la voie publique mais il n’est pas suffisant puisque pour être qualifié comme tel, un bien également doit concourir à l’utilisation d’un autre bien appartenant au domaine public comme le rappelle l’article L. 2111-2 du CGPPP.

IILe mur doit concourir à l’utilisation de la voie publique pour recevoir la qualité d’accessoire,
A ce titre, l’arrêt commenté précise que la présence de ce mur « évite la chute de matériaux qui pourraient provenir des fonds qui (…) surplombent » la voie publique. Le Conseil d’Etat fait ici usage d’un critère finaliste tendant à déterminer si le bien en question est de nature à concourir à l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public.
En l’espèce, un mur visant à sécuriser la circulation automobile de toute chute de matériaux se voit logiquement reconnaître le caractère d’accessoire au domaine public routier. A titre exemple, la Haute juridiction a également fait usage de ce critère pour qualifier de biens concourant à l’exécution du service public de la sécurité routière, les radars automatiques de contrôle de vitesse implantés sur les voies publiques (CE, 31 octobre 2007, Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, req. n° 306338, Publié au Recueil).
A l’inverse,  le Conseil d’Etat a estimé que des murs n’ayant d’autre fonction que de maintenir les terres de parcelles appartenant à des personnes privées ne pouvaient être regardés comme accessoires à une voie publique (CE, 6 octobre 1978, Syndicat des co-propriétaires de la résidence du Val-de-Sèvres, req. n° 05670, T. p. 807 ; CE, 30 avril 2003, Des Bouillons, req. n° 223093, inédit).
Après avoir rappelé les critères permettant de qualifier un mur d’accessoire de la voie publique, la décision « M. A. c/ commune de Blauvac » précise également que l’utilité publique d’un mur d’aplomb n’est pas exclusive de tout intérêt privé, notamment celui des riverains de la voie publique.

III – Le mur accessoire de la voie publique peut également concourir à la satisfaction d’intérêts privés
Si dans de nombreuses espèces, la question de la propriété d’un mur bordant une voie publique pose difficulté, c’est en raison de son implantation en limite des propriétés privées et publiques si bien que l’identification du propriétaire peut s’avérer complexe.
La décision commentée, si elle reconnaît la propriété publique du mur par application de la théorie de l’accessoire, fait également preuve de pragmatisme en jugeant que ce mur est qualifié d’accessoire alors « même [qu’il] a aussi pour fonction de maintenir les terres des parcelles qui la bordent ».
Ainsi, la qualification d’accessoire de la voie publique ne fait pas obstacle à ce que ce mur puisse également servir les intérêts des particuliers.
Autrement dit, le Conseil d’Etat a estimé qu’un mur bordant une voie publique la protégeant de chutes de pierres de fonds la surplombant peut également présenter un intérêt pour les riverains en tant qu’il permet notamment la délimitation et le maintien des terres des parcelles privées.
Le mur a donc une double fonction et sa qualité d’accessoire ne peut donc être remise en question par la circonstance qu’il concoure à la réalisation d’intérêts particuliers.
Cette double fonction avait déjà pu être reconnue pour une barrière, accessoire de la voie publique en tant qu’elle garantie la sécurité de la circulation mais qui n’est pas dénuée d’intérêt pour les clients d’un hôtel en ce qu’elle matérialise les limites d’un parc (CE, Section, 8 novembre 1946, commune de Brides-les-Bains, Rec. p. 266 ) ou pour un mur de soutènement d’une voie publique ayant également pour fonction d’assurer la sécurité d’une parcelle appartenant à une personne privée (CE, 23 mai 1980, commune de Falaise, Rec. p. 921).

Denis Garreau et Valentin Güner (stagiaire)