3 mai 2019 - Nouvelles précisions sur le contenu de l’évaluation socio-économique des grands projets d’infrastructures - V. Chastagnol, P. Chauvin et D. Garreau

Par un arrêt du 1er avril 2019 (CE, 2ème – 7ème chambres réunies, 1er avril 2019, Département de l’Hérault, req.  n° 419165), le Conseil d’Etat a apporté de nouvelles précisions concernant la méthode d’application du 2° de l’article R. 1511-4 du code des transports relatif à l’analyse des conditions de financement au sein de l’évaluation socio-économique.
Il en ressort notamment que lorsqu’un projet est directement financé par le maître d’ouvrage,  sur ses fonds propres, les conditions de financement du 2° de l’article R. 1511-4 n’ont qu’une portée limitée.

On sait qu’aux termes de l’article L. 1511-2 du code des transports, les « grands projets d’infrastructures » doivent faire l’objet d’une évaluation visant à permettre de fonder les choix relatifs à ces projets sur l’efficacité économique et sociale des opérations.
En vertu de l’article L. 1511-4 du même code, le dossier de cette évaluation est joint au dossier d’enquête publique.
Le contenu obligatoire de cette évaluation est défini par les articles R. 1511-4 à R. 1511-6 du code des transports.
A cet égard, le 2° de l’article R. 1511-4 de ce code prévoit que l’évaluation doit comporter « une analyse des conditions de financement et, chaque fois que cela est possible, une estimation du taux de rentabilité financière ».
Jusqu’en 2016, la jurisprudence faisait preuve d'une certaine souplesse vis-à-vis de l’exigence de l’analyse des conditions de financement contenue dans l’évaluation socio-économique[1].

Cependant, l’arrêt Fédération nationale des associations d'usagers des transports (CE 15 avr. 2016, n°387475, Lebon 144) a marqué un tournant dans l’appréciation de la portée du 2° de l’article R. 1511-4.
En effet, dans cette affaire, l'évaluation socio-économique du projet de ligne à grande vitesse reliant Poitiers à Limoges se bornait à présenter les différentes modalités de financement habituellement mises en œuvre pour ce type d'infrastructures et des différents types d'acteurs susceptibles d'y participer.
Cette analyse a été jugée insuffisante au regard des exigences résultant du 2° de l'article R. 1511-4 précité, eu égard au coût de construction (1,6 milliard d’euros) et en l'absence de toute « information précise relative au mode de financement et à la répartition envisagée pour ce projet ».
 
Cet arrêt a donc imposé une lecture plus exigeante des dispositions de l’article R. 1511-4 alinéa 2 du code des transports.
Toutefois, la portée conférée à cette disposition ne doit pas être surévaluée dans la mesure où l’analyse des conditions de financement n’a pas à faire l’objet d’un formalisme excessif.

A ce titre, la décision du 11 avril 2018 (CE, Fédération Sepanso Aquitaine et autres, n° 401753, aux Tables) a marqué une première inflexion à cette approche.
Dans cette espèce, l’insuffisance dont était entachée l’évaluation socio-économique avait été « comblée » par la mise à disposition du public d’un protocole d’intention faisant apparaître une répartition des financements envisagés.
Le rapporteur public M. Odinet indiquait dans ses conclusions sur cette affaire que « l’article R. 1511-4 du code des transports, qui n’exige qu’une « analyse des conditions de financement », ne saurait […] être lu comme imposant que le financement du projet soit assuré et détaillé ». 

Ainsi, si le degré de précision du critère de l’analyse des conditions de financement peut varier sensiblement au regard de l’envergure du projet, le point essentiel au stade de l’évaluation socio-économique reste « d’établir un premier tour de table financier, [afin] de vérifier que le projet est bien susceptible de voir le jour[2]».
Au surplus, les décisions Fédération nationale des associations d'usagers des transports et Fédération Sepanso Aquitaine précitées prévoient que ce n’est que lorsque l'insuffisance de l'estimation sommaire des dépenses dans l’évaluation socio-économique a été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise – dans le cadre de la jurisprudence Danthony[3] – que la décision de l’autorité administrative sera considérée comme ayant été adoptée au terme d’une procédure irrégulière.

L’arrêt commenté a été l’occasion pour le Conseil d’Etat de conforter l’approche amorcée dans sa décision Fédération Sepanso Aquitaine tout en précisant la méthode d’application du 2° de l’article R. 1511-4 du code des transports.
En l’espèce, dans son arrêt du 19 février 2018[4] la cour administrative d’appel de Marseille avait annulé les jugements[5] ayant rejeté les demandes d’annulation de l’arrêté du 9 mars 2015, déclarant d’utilité publique et urgents, au bénéfice du département de l’Hérault, les acquisitions et les travaux nécessaires à la réalisation du projet de Intercantonale d’Evitement Nord (projet « LIEN »), entre l’A750 à Bel Air, et la RD 986 au-dessus de Saint-Gély-du-Fesc.

Pour infirmer les premiers juges, la cour s’était notamment basée sur deux séries de considérations.

D’une part, la cour avait relevé que l’évaluation socio-économique jointe au dossier d’enquête publique se bornait, dans son analyse des conditions de financement du projet, à mentionner que le coût de l’investissement serait financé en intégralité par le département de l’Hérault.
Elle en avait déduit que l’évaluation ne contenait aucune information précise relative au mode de financement et à la répartition envisagés pour ce projet.

D’autre part, la cour avait remis en cause la fiabilité des informations contenues dans l’évaluation sur la seule base du montant consacré aux infrastructures par le département lors de l’exercice budgétaire antérieur (celui de l’année 2015).

Toutefois, le Conseil d’Etat a censuré le raisonnement de la cour administrative de Marseille pour erreurs de droit.

En premier lieu, la Haute juridiction a considéré que « si l'évaluation économique et sociale jointe au dossier d'enquête publique doit nécessairement comporter, pour les grands projets d'infrastructures, une analyse de leurs conditions de financement, une telle exigence, qui impose notamment d'indiquer l'identité des différents acteurs participant au financement du projet concerné et l'apport respectif de chacun d'entre eux, se trouve remplie lorsque, s'agissant d'un projet dont le financement est intégralement pris en charge par une collectivité publique sur fonds propres, l'évaluation économique et sociale mentionne, sans autre précision, l'identité de cette collectivité ». (Considérant n°4 de l’arrêt commenté)

Tirant les conséquences de sa « nouvelle » méthode d’application du 2° de l’article R. 1511-4, le Conseil d’Etat a estimé que la simple mention dans l’évaluation socio-économique de ce que le projet serait intégralement financé sur fonds propres par le département était suffisante, eu égard aux circonstances de l’espèce.
En effet, dans cette faire, et contrairement aux préconisations de l’arrêt Fédération Sepanso Aquitaine, le premier tour de table financier devant être effectué dans le cadre de l’analyse des conditions de financement ne trouvait pas à s’appliquer puisque l’unique protagoniste était le département.
De même, dès lors que le département finançait intégralement le projet sur fonds propres, la présentation des différentes modalités de financement n’avait aucune raison d’être.

Dans cette perspective, M. Odinet[6] soulignait dans ses conclusions sur cette affaire que « dans une hypothèse comme celle du projet, où le coût total du projet demeure, toutes proportions gardées, modéré, et où il est intégralement pris en charge par le maître d’ouvrage, l’analyse des conditions de financement requise par le pouvoir réglementaire peut, très logiquement, être brève ».
Il proposait aussi de juger que « lorsque le maître d’ouvrage finance intégralement le projet sur fonds propres, le [2° de l’article R. 1511-4] ne lui impose rien d’autre que de l’indiquer » et que ce « n’est que lorsqu’il est manifeste, à la date de réalisation de l’évaluation socio-économique, que les perspectives de financement présentées sont « totalement irréalistes » qu’une éventuelle remise en cause des éléments de financement pourra [prospérer] ».
Enfin, il avait fait remarquer que « l’examen du caractère suffisant de l’analyse socio-économique ne [devait] pas conduire le juge à procéder à un audit des comptes de la collectivité ».
En concluant dans ce sens, le rapporteur public a privilégié une approche pragmatique de l’appréciation de l’analyse des conditions de financement contenue dans l’évaluation socio-économique.

En cela, s’il peut être légitime d’attendre une analyse « très » développée des conditions de financement dans le cadre de projets d’envergure importante dans lesquels la maîtrise des techniques de financement est un élément fondamental, nécessitant, la plupart du temps de faire appel à de multiples montages complexes engageant leur faisabilité, il ne peut toutefois en être de même pour des projets de « moindre » ampleur, tel que le projet litigieux[7].
Au cas présent, rien au dossier ne conduisait à regarder le financement sur fonds propres par le département comme une hypothèse dénuée de crédibilité[8], la censure de l’arrêt était donc, sur ce point, inévitable.

En deuxième lieu, suivant les conclusions du rapporteur public, le Conseil d’Etat a censuré le raisonnement de la cour consistant à comparer le coût du projet et le budget consacré par le département aux infrastructures sur un seul exercice budgétaire (celui de 2015).
Sur ce point, le rapporteur public avait fait observer qu’il était impossible, d’une part, de comparer le coût d’un projet pluriannuel avec le budget consacré sur une seule année aux investissements en infrastructure et, d’autre part, de déterminer la capacité d’une collectivité publique de financer des infrastructures sur la seule base des dépenses qu’elle a consenties pour des infrastructures sur une seule année donnée.
Il précisait également que « de telles dépenses, sont par nature irrégulières, de sorte que les dépenses d’une année ne disent rien de la capacité de la collectivité à engager des dépenses d’infrastructures ».

Cet arrêt, en précisant le contenu de l’évaluation socio-économique des grands projets d’infrastructures, ménage un équilibre salutaire entre les exigences de sérieux de l’analyse des conditions de financement de cette évaluation et la nécessité de ne pas complexifier inutilement les dossiers d’enquête publique – souvent déjà très volumineux – ce qui aurait pour conséquence, in fine, de nuire à l’objectif d’information du public.
 
Victor Chastagnol (stagiaire), Patrick Chauvin et Denis Garreau
 


[1] En ce sens : CE 28 déc. 2009, n° 311831Fédération ALTO et autres ; CE 28 mars 2011, n° 330256Collectif contre les nuisances du TGV de Chasseneuil du Poitou et de Migné-Auxances, Lebon.
[2] concl. G. Odinet sur la décision précitée Fédération Sepanso Aquitaine.
[3] La carence devant avoir pour effet soit, de nuire à l’information complète de la population, soit, d’exercer une influence sur le sens de la décision préfectorale (CE 23 déc. 2011, n° 335033).
[4] CAA de Marseille, 19 février 2018, n°s 16MA01841- 16MA01836.
[5] TA de Montpellier, 8 mars 2016, n° 1502617 et n° 1502634.
[6] Également rapporteur public dans cette affaire.
[7] A titre d’illustration, la réalisation du tronçon de métro automatique du réseau de transport public du Grand Paris reliant les gares Aéroport d'Orly à Versailles Chantiers ayant fait l’objet de l’arrêt Communes de Villiers-le-Bâcle, Château fort, Magny-les-Harneaux et Saclay (CE, 9, juillet 2018, n°410917) avait un coût dont le montant s’élevait à 3,1 milliards d’euros.
Le projet de réalisation de la ligne à grande vitesse "Poitiers-Limoges", objet de l’arrêt Fédération nationale des associations des usagers des transports (CE, 15 avril 2016, n° 387475) portait quant à lui sur un coût de construction évalué à 1,6 milliards d'euros.
C’est sur un projet évalué à environ 8,3 milliards d’euros que portait la réalisation des lignes ferroviaires à grande vitesse " Bordeaux-Toulouse " et " Bordeaux-Dax " visée par l’arrêt Fédération Sepanso Aquitaine (CE, 11 avril 2018, n°401753).
En l’espèce le projet du LIEN portait dans sa globalité sur un montant 85 millions d’euros pour la part travaux et 93,5 millions d’euros pour l’ensemble de l’opération.
[8] Le département de l’Hérault avait en effet déjà financé les tronçons précédents du projet du LIEN ainsi que de nombreux projets routiers dans l’aire urbaine de Montpellier.