29 octobre 2019 - E. Aubry, F. Sebagh et D. Garreau La prise en charge des mineurs non accompagnés par les départements

LA PRISE EN CHARGE DES MINEURS ISOLES PAR LES DEPARTEMENTS (Conseil d’Etat, ordonnance du 3 octobre 2019, n° 434418)
Etienne AUBRY, Fabrice SEBAGH et Denis GARREAU


Les départements sont titulaires d’une compétence de principe en matière d’aide sociale à l’enfance qui les obligent à prendre en charge, notamment pour l’hébergement, les mineurs isolés. Il s’agit d’un service non personnalisé dont les prestations sont régies par les articles L. 222-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles. Les prestations d’aide sociale à l’enfance sont accordées par décision du président du conseil départemental (article L. 222-1 du même code).

Cette compétence s’exerce toutefois sans préjudice des pouvoirs reconnus à l’autorité judiciaire, laquelle est chargée de l’assistance éducative et de la protection de l’enfant en vertu des dispositions des articles 375 et suivants du code civil. Ainsi, selon l’article 375-3 du code de l’action sociale et des familles, l’autorité judiciaire, et plus précisément le juge des enfants, est compétente pour prendre les mesures nécessaires à la protection des mineurs, et notamment pour décider le placement judiciaire d’un mineur dans un service départemental de l’aide sociale à l’enfance sur le fondement de ces dispositions. Ce faisant, « la prise en charge des mineurs en danger est ainsi partagée entre les autorités administratives départementales et judiciaires » (conclusions du rapporteur public Xavier Domino sur CE, 8 novembre 2017, GISTI et autres, req. n° 406256, aux Tables).

Toutefois, une compétence supplétive est également reconnue à l’Etat dans l’hypothèse où un département est manifestement dans l’impossibilité d’exercer sa mission de protection de l’enfance eu égard aux moyens dont il dispose : « La compétence de principe du département en matière d'aide sociale à l'enfance ne fait pas obstacle à l'intervention de l'Etat, au titre de ses pouvoirs de police, pour la prise en charge, à titre exceptionnel, des mineurs, dès lors qu'une telle intervention est nécessaire, lorsqu'il apparaît que, du fait notamment de l'ampleur et de l'urgence des mesures à prendre, le département est manifestement dans l'impossibilité d'exercer sa mission de protection des mineurs. » (CE, 8 novembre 2017, Groupe d’information et de soutien des immigrés et autres, req. n° 406256, mentionné aux tables).

S’agissant des compétences propres du département, outre les hypothèses de placement judiciaire d’un mineur par le juge des enfants, l’article L. 223-2 du CASF prévoit une procédure de mise à l’abri, laquelle intervient avant toute décision de placement, d’une durée maximale de 5 jours. Durant cette phase, le département est tenu de procéder aux investigations nécessaires afin d’évaluer la situation de la personne et de saisir, à l’issue de ce délai, l’autorité judiciaire, sauf si le président du conseil départemental estime que la situation du mineur ne le justifie pas (article R. 221-11 du même code).

Il arrive assez fréquemment que l’exercice de ses compétences par le département conduise à des actions procédurales en référé libertés fondamentales. En effet, certains départements, tel celui des Bouches du Rhône, connaissent un afflux important de mineurs isolés dont la prise en charge peut être retardée faute des équipements nécessaires. Rappelons à cet égard que selon l’article L 521-2 du code de justice administrative, « saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».

S’agissant de l’urgence, il convient de caractériser une situation qui justifie que le juge intervienne dans un délai très bref de 48 heures : « L’intervention du juge des référés dans les conditions d'urgence particulière prévues par l'article L. 521-2 précité est subordonnée au constat que la situation litigieuse permette de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires » (CE, 30 juillet 2015, Section française de l’Observatoire international des prisons, req. n° 392043, au Recueil).

A cet égard, le juge des référés du Conseil d’Etat a jugé, s’agissant d’un mineur isolé qui ne pouvait être pris en charge immédiatement par un département, que la condition d’urgence n’était pas remplie lorsque l’étranger était logé dans un espace collectif d’accueil provisoire et pris en charge par une équipe éducative : « Pour justifier de l’urgence à prononcer la suspension demandée, le requérant fait notamment valoir que son accueil au sein de l’espace collectif d’accueil provisoire situé rue Francis de Pressensé est insuffisant, en ce qu’il pourrait être privé de la possibilité de bénéficier de modalités d’hébergement et de suivi adaptées à la pathologie dont il souffre s’il devait être maintenu dans la situation à laquelle il est aujourd’hui confronté. Il résulte cependant de l’instruction écrite et des débats lors de l’audience publique que le requérant a été placé, dès le 24 novembre 2017, au sein du centre « Pressensé » où il a fait l’objet d’une prise en charge par une équipe éducative. Ces éléments n’apparaissent pas en mesure de justifier l’intervention du juge dans un délai de 48 heures. Il résulte de ce qui précède que la condition d’urgence n’est pas remplie » (CE, 13 mars 2018, M. Ibrahim c/ Département des Bouches-du-Rhône, précité).

Mais il y a urgence lorsque le mineur est sans solution d’hébergement : « Au regard de la situation de M.A..., dont il n'est pas contesté qu'il ne dispose d'aucune solution d'hébergement, la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-2 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie » (CE, 25 janvier 2019, req. n° 427169).

Au titre de la seconde condition posée par l’article L 521-2 du CJA, la jurisprudence est maintenant bien fixée en ce sens que pour apprécier l’action du département et conclure, ou non, à l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, le juge administratif doit tenir compte, d’une part, des diligences qui sont accomplies par l’administration départementale et, d’autre part, des conséquences concrètes pour le mineur intéressé : « il incombe aux autorités du département, le cas échéant dans les conditions prévues par la décision du juge des enfants, de prendre en charge l'hébergement et de pourvoir aux besoins des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance. A cet égard, une obligation particulière pèse sur ces autorités lorsqu'un mineur privé de la protection de sa famille est sans abri et que sa santé, sa sécurité ou sa moralité est en danger. Lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour le mineur intéressé, une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale » (CE, 27 juillet 2016, Département du Nord, n° 400055, publié au Recueil ; v. égal. : CE, 13 mars 2018, M. Ibrahim c/. Département des Bouches-du-Rhône, req. n° 418454).

Ainsi, en matière d’hébergement d’urgence, le Conseil d’Etat s’attache à la démonstration d’une carence caractérisée dans la mission dévolue à l’administration, qui doit entrainer des conséquences graves pour la personne en cause (cf. CE 13 mars 2018 n° 418454 précité).

Et le juge du référé-liberté doit porter une appréciation très concrète prenant en compte les diligences accomplies par l’administration au regard des moyens dont elle dispose : « il incombe au juge des référés d'apprécier, dans chaque cas, les diligences accomplies par l'administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l'âge, de l'état de santé et de la situation de famille de la personne intéressée » (CE, 25 août 2017, Département de l’Isère, req. n° 413549).

L’ordonnance ici présentée, rendue avec plusieurs autres ordonnances analogues, statue sur une situation un peu particulière.

Le requérant, mineur, a été confié aux services de l’aide sociale à l’enfance du département des Bouches-du-Rhône par une ordonnance de placement provisoire du juge des enfants du tribunal pour enfants de Marseille du 25 juillet 2019, prise sur le fondement des articles 375 à 375-8 du code civil. Mais, faute de places d’hébergement disponibles, le département n’avait pas encore exécuté cette décision de placement. Les conditions du référé paraissaient donc pouvoir être réunies.

Cependant, et là réside la particularité de ce dossier, dans l’attente d’un hébergement par le département, le requérant était pris en charge, avec d’autres mineurs isolés, par un collectif de citoyens militants et hébergé dans un immeuble privé, occupé sans titre depuis plusieurs mois par ce collectif. Le dossier montrait que l’immeuble ainsi occupé, chauffé et alimenté en électricité, offrait plusieurs dizaines de chambres dont certaines était équipées de salles de bains ainsi que plusieurs pièces communes dont un réfectoire. Le département se chargeait, pour sa part, de l’accueil de jour de ces mineurs en leur proposant des fournitures, de la nourriture, et une assistance médicale.

C’est dans ce contexte que le requérant a saisi le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Marseille d’une requête tendant à ce qu’il soit enjoint au département des Bouches-du-Rhône d’assurer son hébergement et de mettre en œuvre la prise en charge ordonnée par le juge judiciaire à son bénéfice.

Par une ordonnance n° 1907246 du 23 août 2019, le juge du référé-liberté a rejeté sa demande aux motifs que « Le département des Bouches-du-Rhône, à qui l’ordonnance de placement provisoire du juge des enfants du tribunal pour enfants de Marseille du 25 juillet 2019 n’a été notifiée que le 31 juillet 2019, n’a pas encore assuré une prise en charge complète de M. X. Toutefois, à ce jour, M. X est hébergé dans le squat Saint-Just, un accueil de jour lui est proposé, avec un repas chaud et un accompagnement socio-éducatif, et l’ouverture de la couverture de base et complémentaire a été sollicitée. Dans ces conditions, le département des Bouches-du-Rhône ne peut être regardé comme ayant porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, caractérisant une situation d’urgence particulière, même si cette prise en charge, qui n’est pas satisfaisante, doit être complétée. Par suite, la requête de M. X doit être rejetée ».

Par l’ordonnance du 3 octobre 2019, le Conseil d’Etat a rejeté l’appel interjeté de cette ordonnance.

Après avoir cité les dispositions des articles 375, 375-3 du code civil et L 221-1 du CASF, le Conseil d’Etat a retenu qu’ « il résulte de ces dispositions qu'il incombe aux autorités du département, le cas échéant dans les conditions prévues par la décision du juge des enfants, de prendre en charge l'hébergement et de pourvoir aux besoins des mineurs confiés au service de 1 'aide sociale à l'enfance. A cet égard, une obligation particulière pèse sur ces autorités lorsqu'un mineur privé de la protection de sa famille est sans abri et que sa santé, sa sécurité ou sa moralité est en danger. Lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour le mineur intéressé, une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Il incombe au juge des référés d'apprécier, dans chaque cas, en tenant compte des moyens dont l'administration départementale dispose ainsi que de la situation du mineur intéressé, quelles sont les mesures qui peuvent être utilement ordonnées sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative et qui, compte tenu de l'urgence, peuvent revêtir toutes modalités provisoires de nature à faire cesser l'atteinte grave et manifestement illégale portée à une liberté fondamentale, dans l'attente d'un accueil du mineur dans un établissement ou un service autorisé, un lieu de vie et d'accueil ou une famille d'accueil si celui-ci n'est pas matériellement possible à très bref délai.

Le département des Bouches-du-Rhône ne conteste pas qu'il n'assure pas encore, à ce jour, une prise en charge adaptée de M. X, telle qu'elle lui incombe dès lors qu'il lui a été confié par le juge des enfants. Il fait valoir toutefois qu'il doit faire face à un afflux important du nombre de mineurs non accompagnés, le nombre de ces mineurs qui lui sont confiés par décision judiciaire ayant triplé entre fin 2015 et fin 2018 pour attendre environ 800 à ce jour, et qu'après avoir déjà créé 250 places d'accueil en 2018, il a à nouveau engagé plusieurs opérations pour accroître ses capacités d'accueil, notamment un appel à projets lancé début 2019 devant permettre la création de 500 places, dont 160 avant fin 2019, destinées aux mineurs non accompagnés confiés au département par décision judiciaire, et l'extension à hauteur de 32 places, prévue en octobre, des capacités d'accueil de plusieurs établissements et dont M. X serait susceptible de bénéficier.

Il résulte de l'instruction que M. X est, à ce jour, abrité au sein du «squat Saint-Just», ancien bâtiment conventuel du diocèse de Marseille occupé par un collectif, qu'il est scolarisé dans un collège, bénéficie de repas chauds ainsi que, s'il le sollicite, de l'appui médical et éducatif de I'ADDAP, association à laquelle le département a confié l'accueil des mineurs non accompagnés. Il ne résulte, ni des pièces versées par les parties au cours de l'instruction, ni des éléments apportés au cours de l'audience, qu'il serait menacé, notamment du fait de la procédure d'expulsion poursuivie par le diocèse, de devoir quitter ces lieux avant que le département ne soit en mesure d'assurer sa prise en charge effective. Il n'en résulte pas davantage que les conditions de cet hébergement mettraient en danger sa santé, sa sécurité ou sa moralité, notamment du fait d'une vulnérabilité particulière de l'intéressé ou de l'état des lieux, de leurs équipements sanitaires, du nombre ou de l'âge des autres occupants.

Dans ces conditions, et alors même que le département ne serait pas à l'origine des mesures dont l'intéressé bénéficie, l'absence de prise en charge adaptée de M. Barry par le département des Bouches-du-Rhône n'apparaît pas, en l'état de l'instruction et à la date de la présente ordonnance, entraîner de conséquences graves pour l'intéressé. Si le département ne saurait pour autant s'en satisfaire et s'il lui incombe ainsi, non seulement de prendre les mesures, telles que celles décrites au point 5, propres à lui permettre de mettre en œuvre, effectivement et au plus tôt, la prise en charge adaptée de M. Barry que lui impose le placement de ce dernier, mais aussi de veiller lui-même dans cette attente à la prise en charge de l'ensemble des besoins de l'intéressé, dont il doit s'enquérir, et de pourvoir à ceux qu'il est déjà en mesure de satisfaire, la situation ne caractérise toutefois pas une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale justifiant que le juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, ordonne au département de prendre à très bref délai les mesures sollicitées par le requérant ».


Cette ordonnance illustre parfaitement le contrôle du juge du référé-liberté en cette matière : procédant à une appréciation très concrète des moyens du département, des solutions mises en œuvre et de la situation du mineur non accompagné, le juge recherche si la situation révèle une carence caractérisée des services administratifs ayant des conséquences graves pour ce dernier.

La circonstance que son hébergement soit assuré par des tiers et non par le département est ainsi indifférente dès lors que le mineur est hébergé dans des conditions correctes.

Etienne AUBRY, Fabrice SEBAGH et Denis GARREAU