28 octobre 2016 - Les conditions de délivrance de l’autorisation d’exploiter dans le cas de demandes concurrentes portant sur les mêmes terres - O. Feschotte Desbois et P. Chauvin

Par deux arrêts n° 386405 (Ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt) et 389757 (SCEA Château l’Eglise Clinet) du 19 octobre 2016, le Conseil d’Etat, saisi de pourvois dirigés contre deux arrêts (l’un en date du 2 octobre 2014 de la cour administrative d’appel de Nantes, l’autre en date du 26 février 2015 de la cour administrative d’appel de Bordeaux) et sur les conclusions communes de son rapporteur public Nicolas Polge, a précisé les conditions d’application des schémas directeurs départementaux des structures agricoles lorsque les candidatures à l’autorisation d’exploiter des terres agricoles relèvent du même ordre de priorité.
On sait que l’article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime prévoit que l’autorité administrative doit se prononcer sur la demande d’autorisation en se conformant aux orientations définies par le schéma départemental des structures agricoles notamment en observant l’ordre de priorité établi par ce schéma entre l’installation des jeunes agriculteurs et l’agrandissement des exploitations agricoles et en tenant compte de l’intérêt économique et social du maintien de l’autonomie de l’exploitation faisant l’objet de la demande.
D’abord, les deux arrêts énoncent comment cet article doit être mis en application par l’autorité préfectorale qui est saisie de demandes concurrentes d’autorisation d’exploiter portant sur les mêmes terres. Sur ce point, le Conseil d’Etat juge que le préfet doit observer l’ordre des priorités établi par le schéma directeur départemental et qu’il peut être conduit à délivrer plusieurs autorisations lorsque plusieurs candidats à la reprise relèvent du même rang de priorité et qu’aucun autre candidat ne relève d’un rang supérieur. Le Conseil d’Etat poursuit en jugeant que la circonstance qu’une autorisation ait déjà été délivrée pour l’exploitation de certaines terres ne fait pas obstacle à la délivrance d’une autorisation portant sur les mêmes terres à un agriculteur relevant d’un rang de priorité au moins égal à celui dont relève le titulaire de la première autorisation. Sur ce point, la haute juridiction précise que, lorsque plusieurs personnes sont autorisées à exploiter les mêmes terres, la législation sur le contrôle des structures des exploitations agricoles est sans influence sur la liberté du propriétaire des terres de choisir la personne avec laquelle il conclura un bail.
L’arrêt n° 389757 SCEA Château l’Eglise Clinet ajoute cependant une précision à la règle énoncée qui ne figure pas dans l’autre arrêt : lorsque le schéma directeur prévoit des critères de départage des demandes relevant d’un même rang de priorité, il incombe au préfet de mettre en œuvre les critères de départage ainsi prévus.
Ensuite, après avoir rappelé les dispositions applicables des schémas directeurs respectifs (ceux de l’Orne et de la Gironde), le Conseil d’Etat juge qu’il appartient au préfet, lorsque les projets de deux candidats relèvent du même type d’opérations parmi ceux que lesdites dispositions définissent pour fixer l’ordre des priorités, de déterminer au regard des critères qu’elles prévoient si l’un d’eux peut néanmoins être regardé comme prioritaire. Le Conseil d’Etat ajoute que le préfet doit, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, tenir compte, pour procéder à ce départage, de l’ensemble des critères prévus à cet effet par le schéma directeur. L’arrêt n° 368405 Ministre de l’agriculture ajoute une précision en jugeant que l’autorité administrative n’est pas tenue, dans la motivation de sa décision, de se prononcer sur chacun de ces critères, mais peut se borner à mentionner ceux qu’elle estime pertinents et les éléments de fait correspondants.
C’est au regard de ces règles que le Conseil d’Etat censure les deux arrêts soumis à son contrôle.
En premier lieu, dans l’arrêt n° 386405 Ministre de l’agriculture, le Conseil d’Etat juge d’abord qu’il ressortait des pièces du dossier que le préfet de l’Orne avait estimé que l’EARL Sapins du bocage et l’EARL Lenormand relevaient du même rang de priorité au titre de l’agrandissement d’une exploitation existante et avait mis en œuvre, afin de les départager, les dispositions précitées du schéma directeur départemental des structures agricoles. Le Conseil d’Etat rappelle ensuite que, pour annuler l’arrêté préfectoral du 11 septembre 2012, la cour administrative d’appel avait relevé que cet arrêté se bornait à se référer aux critères relatifs à la distance des terres en cause par rapport à l’exploitation et à la structure parcellaire de celle-ci, sans prendre parti sur d’autres critères, notamment ceux relatifs à la dimension économique de l’exploitation et à l’intérêt environnemental de l’opération. Le juge de cassation poursuit en rappelant que la cour en avait déduit que le préfet avait fait une inexacte application du schéma directeur départemental des structures agricoles et commis une erreur d’appréciation. Le Conseil d’Etat rappelle cependant qu’il résultait de ce qui avait été dit précédemment que la circonstance que l’arrêté litigieux ne mentionnait que deux des douze critères prévus par le schéma directeur départemental des structures agricoles n’était toutefois pas, par elle-même, de nature à l’entacher d’illégalité. En conséquence, le Conseil d’Etat a censuré l’arrêt pour erreur de droit à avoir jugé que l’arrêté préfectoral était entaché d’une erreur d’appréciation au seul motif qu’il ne mentionnait pas les critères relatifs à la dimension économique de l’exploitation et à l’intérêt environnemental de l’opération, sans rechercher si la prise en compte de ces critères devait conduire à reconnaître à l’EARL Sapins du bocage le bénéfice d’une priorité par rapport à  l’EARL Lenormand.
Il faut donc retenir de ce premier arrêt que lorsque le préfet est saisi de deux demandes concurrentes, il n’est pas tenu, dans la motivation de sa décision, de se prononcer sur chacun des critères prévus par le schéma pour fixer l’ordre de priorité mais qu’il peut se borner à mentionner ceux qu’il estime pertinents et les éléments de fait correspondants.
Pour ces motifs, le Conseil d’Etat censure l’arrêt et renvoie l’affaire devant la cour administrative d’appel de Nantes.
En second lieu, dans l’arrêt n° 389757 SCEA Château l’Eglise Clinet, le Conseil d’Etat juge que dès lors que les demandes de la SCEA Château L’Eglise Clinet et de la SC Château l’Evangile relevaient toutes deux du quatrième rang de priorité au sein du cas n° 2 prévu à l’article 2 du SDDSA de la Gironde, il appartenait au préfet d’examiner les mérites de ces deux demandes au regard des critères de départage prévus en pareille hypothèse. En conséquence, le Conseil d’Etat censure, pour erreur de droit, l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux qui, pour censurer le jugement du tribunal administratif qui avait estimé que la demande de la SCEA Château L’Eglise Clinet répondait mieux que celle de la SC Château L’Evangile à trois des critères de départage prévus, avait jugé que la seule circonstance que ces demandes concurrentes relevaient l’une et l’autre du quatrième rang de priorité au sein du cas n° 2 prévu à l’article 2 du Schéma de la Gironde suffisait à leur conférer un rang de priorité égal et à permettre au préfet de délivrer deux autorisations d’exploiter.
De cet arrêt, il faut donc retenir que la seule circonstance que deux demandes concurrentes relèveraient du même ordre de priorité ne peut justifier que les critères de départage, qui seraient prévus par cet ordre de priorité, ne soient pas mis en œuvre.

Olivia Feschotte-Desbois et Patrick Chauvin