28 avril 2017 - Etat d’urgence et assignation à résidence : la saga continue - A. Pilon et D. Garreau

Après s’être prononcé en faveur d’une conformité à la Constitution des 9 premiers alinéas de l'article 6 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative aux assignations intervenues dans le cadre de l'état d'urgence (décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015 et notre article « Etat d’urgence et assignation à résidence suite et fin ? »), le Conseil constitutionnel a été amené à se prononcer sur celle des alinéas 11 à 14 du même article , dans leur rédaction résultant de la loi n° 2016-1767 du 19 décembre 2016, et du paragraphe II de l'article 2 de la même loi du 19 décembre 2016.
 
Un requérant avait soutenu en effet devant le Conseil d’Etat que ces dispositions « en tant qu'elles permettent le renouvellement de l'assignation à résidence d'une personne déjà soumise à ce régime juridique depuis plus de douze mois, portent une atteinte injustifiée et disproportionnée à la liberté d'aller et venir et qu'elles méconnaissent l'article 66 de la Constitution » (CE, ordonnance du 16 janvier 2017, M. A., N° 40661).
 
Dans son ordonnance du 16 janvier 2017, le juge du référé-liberté du Conseil d’Etat y a vu un moyen présentant un caractère sérieux et a décidé de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité soulevée devant lui au Conseil constitutionnel.
 
Cette ordonnance fut, par ailleurs, l’occasion pour le Conseil d’Etat de rappeler l’articulation entre le caractère urgent des procédures de référé et le caractère prioritaire du contrôle de constitutionnalité (dont le premier considérant de principe résultait de la décision CE, 16 janvier 2015, n° 374070) :
 
« Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions organiques avec celles du livre V du code de justice administrative qu'une question prioritaire de constitutionnalité peut être soulevée devant le juge administratif des référés statuant, en première instance ou en appel, sur le fondement de l'article L. 521-2 de ce code ; que le juge des référés peut en toute hypothèse, y compris lorsqu'une question prioritaire de constitutionnalité est soulevée devant lui, rejeter une requête qui lui est soumise pour incompétence de la juridiction administrative, irrecevabilité ou défaut d'urgence ; que s'il ne rejette pas les conclusions qui lui sont soumises pour l'un de ces motifs, il lui appartient de se prononcer, en l'état de l'instruction, sur la transmission au Conseil d'Etat de la question prioritaire de constitutionnalité ou, pour le juge des référés du Conseil d'Etat, sur le renvoi de la question au Conseil constitutionnel ; que même s'il décide de renvoyer la question, il peut, s'il estime que les conditions posées par l'article L. 521-2 du code de justice administrative sont remplies, prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires, compte tenu tant de l'urgence que du délai qui lui est imparti pour statuer, en faisant usage de l'ensemble des pouvoirs que cet article lui confère ».
 
Le Conseil constitutionnel, lui, devait donc se prononcer sur la conformité des alinéas 11 à 14 de l’article 6 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 et du paragraphe II de l'article 2 de la même loi du 19 décembre 2016.
 
Ces dispositions étaient relatives aux conditions dans lesquelles les assignations à résidence décidées dans le cadre de l’état d’urgence peuvent être renouvelées au-delà d’une durée totale de douze mois.
 
Selon ce dispositif, une assignation à résidence décidée sous un tel régime d’exception pouvait être renouvelée au-delà de douze mois par le ministre de l’intérieur, pour une période de trois mois, et sous réserve toutefois d’en demander l’autorisation au juge des référés du Conseil d’Etat.
 
Le requérant soutenait que ces dispositions méconnaissait, d’une part, la liberté d’aller et de venir du fait de la durée d’assignation à résidence ainsi autorisée, et d’autre part, l’article 66 de la Constitution, en habilitant une autorité administrative à prendre une mesure privative de liberté.
 
Le Conseil constitutionnel a, lui, « relevé d'office le grief tiré de ce qu'en prévoyant que la décision de prolonger une assignation à résidence au-delà de douze mois est prise après autorisation du juge des référés du Conseil d'État, alors même que la contestation de cette décision est susceptible de relever du contrôle juridictionnel du Conseil d'État, les dispositions contestées méconnaîtraient l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 qui garantit notamment le droit à un recours juridictionnel effectif ». 
 
  • Sur le grief tiré de la méconnaissance des droits garantis par l’article 66 de la Constitution :
 
Le Conseil constitutionnel a tout d’abord relevé que le législateur n’avait prévu aucune limite au nombre de renouvellements possibles, pour une durée de trois mois, d’une assignation à résidence exécutée depuis déjà douze mois.
 
Cependant, il a rapidement écarté ce moyen en considérant que la seule prolongation dans le temps d’une telle mesure « n’a toutefois pas pour effet de modifier sa nature et de la rendre assimilable à une mesure privative de liberté ».
 
  • Sur le grief tiré de la méconnaissance de l’article 16 de la Déclaration de 1789 et relevé d’office :
 
Le Conseil constitutionnel a estimé que
 
« les dispositions contestées attribuent au Conseil d'État statuant au contentieux la compétence d'autoriser, par une décision définitive et se prononçant sur le fond, une mesure d'assignation à résidence sur la légalité de laquelle il pourrait ultérieurement avoir à se prononcer comme juge en dernier ressort. Dans ces conditions, ces dispositions méconnaissent le principe d'impartialité et le droit à exercer un recours juridictionnel effectif ».
 
Le Conseil constitutionnel a dès lors décidé de censurer partiellement les dispositions contestées, et ont ainsi été déclarés contraires à la Constitution :
 
- les mots « demander au juge des référés du Conseil d'État l'autorisation de » figurant à la première phrase du treizième alinéa de l'article 6 de la loi du 3 avril 1955, les deuxième et troisième phrases du même alinéa, ainsi que les mots « autorisée par le juge des référés » figurant à la quatrième phrase de cet alinéa.
 
- la dernière phrase du paragraphe II de l'article 2 de la loi du 19 décembre 2016.
 
  • Sur le grief tiré de l’atteinte à la liberté d’aller et de venir :
 
Enfin, le Conseil constitutionnel a estimé que si une assignation à résidence prolongée, pour une période de trois mois, au-delà d’une durée totale de douze mois portait atteinte à la liberté d’aller et de venir, cette atteinte n’était pas excessive et n’entrainait pas l’inconstitutionnalité des dispositions contestées sous réserve que :
 
- d'une part, le comportement de la personne en cause constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics ; 
 
- d'autre part, l'autorité administrative soit en mesure de produire des éléments nouveaux ou complémentaires de nature à justifier la prolongation de la mesure d'assignation à résidence ; 
 
- enfin, soit nécessairement pris en compte, dans l'examen de la situation de la personne concernée, la durée totale de son placement sous assignation à résidence, les conditions de cette mesure et les obligations complémentaires dont celle-ci a été assortie. 
 
 
A titre conclusif, plusieurs enseignements sont à retenir de cette décision n° 2017-624 QPC du 16 mars 2017 :
 
- Comme il avait pu le faire dans sa décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015 et eu égard à la distinction qu’il opère dans sa jurisprudence entre privation et restriction de la liberté individuelle, le Conseil constitutionnel a, à nouveau et sans surprise, considéré que l’assignation à résidence, telle que prévue par les dispositions contestées, n’était pas une mesure privative de liberté.
 
- A défaut de voir juger qu’une mesure d’assignation à résidence d’une durée totale de douze mois pouvant être prolongée indéfiniment, par période de trois mois, tant que l’état d’urgence perdure,  était constitutive d’une mesure privative de liberté, on peut toutefois se réjouir de la triple et importante réserve d’interprétation que le Conseil constitutionnel a formulée pour protéger la liberté d’aller et de venir des personnes intéressées.
 
- En outre, la déclaration d’inconstitutionnalité partielle prononcée par le Conseil constitutionnel dans cette décision résulte d’un grief relevé d’office c’est-à-dire d’un grief qu’il a estimé suffisamment important pour devoir le soulever lui-même quand bien même les parties ne l’avaient pas fait. Cette possibilité pour le juge constitutionnel, inscrite à l’article 7 du règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité du 4 février 2010, parcimonieusement utilisée méritait d’être soulignée. En effet, si le Conseil constitutionnel a déjà usé de cette faculté par le passé (voir Décision n° 2015-479 QPC du 31 juillet 2015, Décision n° 2015-480 du 17 septembre 2015, Décision n° 2015-517 du 22 janvier 2016, Décision n° 2015-529 du 23 mars 2016, Décision n° 2015-530 du 23 mars 2016, Décision n° 2016-551 du 6 juillet 2016), l’inconstitutionnalité d’une disposition a rarement été déclarée sur le grief tiré d’office par le Conseil constitutionnel lui-même (voir cependant Décision n° 2015-523 du 2 mars 2016 ou Décision n° 2016-554 du 22 juillet 2016).
 
- La déclaration d’inconstitutionnalité prenant effet à la date de sa décision, le Conseil d’Etat a du reporté les audiences (devant se tenir le 17 mars 2017) relatives aux demandes du ministre de l’intérieur d’autoriser la prolongation de plusieurs assignations à résidence au-delà de douze mois.
 
- Enfin, désormais et depuis le 16 mars dernier, il appartient au ministre de l’intérieur, et à lui seul, de se prononcer sur les prolongations de mesure d’assignation à résidence dont la durée est supérieure à douze mois. La ou les décisions qu’il prendra pourront alors être soumises au contrôle du juge administratif dans les conditions fixées par le code de justice administrative (article 14-1 de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence). C’est d’ailleurs ce qui s’est récemment produit. En effet, saisi en appel de deux référés-libertés contre des décisions du ministre de l’intérieur prolongeant des assignations à résidence au-delà d’un délai d’un an, le juge des référés du Conseil d’Etat, après avoir contrôlé le respect des conditions fixées par le Conseil constitutionnel dans la décision commentée (décision n°2017-624 QPC du 16 mars 2017 : comportement constitutif d’une menace pour la sécurité et l’ordre publics, éléments nouveaux ou complémentaires, prendre en compte la durée de l’assignation, ses conditions et les obligations complémentaires de la mesure), a rejeté les deux recours présentés devant lui (CE, Ord., 25 avril 2017, n° 409677 et CE, Ord., 25 avril 2017, n° 409725).
 
Enfin, par souci d’exhaustivité, on notera que les sages du Palais Royal devront prochainement se prononcer sur la constitutionnalité, après renvoi d’une QPC par le Conseil d’Etat, des dispositions du 3° de l’article 5 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence donnant pouvoir au Préfet d’un département dans lequel l’état d’urgence a été déclaré pour
 
« interdire le séjour dans tout ou partie du département à tout personne cherchant à entraver, de quelque manière que ce soit, l’action des pouvoirs publics » (Conseil d’Etat, 29 mars 2017, n° 407230).

Anthony Pilon (stagiaire) et Denis Garreau