27 janvier 2017 - Harcèlement moral : du bon usage du référé-libertés fondamentales (L 521-2 CJA) - M-P. Melka et D. Garreau

L’article 6 quinquiès de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations de fonctionnaires le dit bien :
« Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ».
Cette définition du harcèlement se retrouve en des termes identiques dans l’article 1152-1 du code du travail.

Le harcèlement moral est un comportement très grave. Qu’il soit le produit d’une intention malveillante ou d’une gestion perverse des relations et des ressources humaines, il est inadmissible et pour cela, réprimé par l’article 222-33-2 du code pénal :
« Le fait de harceler autrui par des propos ou comportements répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel, est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 € d'amende ».

Dans ce contexte juridique, c’est à juste titre que le Conseil d’Etat a reconnu, pour l’application de l’article L 521-2 du code de justice administrative qui organise le référé-libertés fondamentales, que
« le droit de ne pas être soumis à un harcèlement moral constitue pour un fonctionnaire une liberté fondamentale au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative » (cf. notamment : CE, juge des référés, 2 octobre 2015, n° 393766).
Sachant que le harcèlement peut procéder d’un comportement ou d’un ensemble d’actes, soit passifs tel que le désintérêt manifesté à l’égard d’un salarié ou d’un agent et de son travail, soit actifs comme sa mise à l’écart brutale ou progressive, le Conseil d’Etat a adopté un régime de preuve particulier, analogue à celui retenu en matière de discrimination (CE, 30 octobre 2009, Perreux, req. n° 298348, publié au recueil) et à celui adopté par la Cour de cassation (Ch. soc., 6 juin 2012, n° 10-27.766, publié au bulletin), consistant à répartir la preuve entre l’agent et l’autorité administrative, le juge raisonnant de façon dialectique à partir des éléments produits par l’un et l’autre. (CE, Section, 11 juillet 2011, Montaut, req. n° 321225, publié au recueil).
Ce régime probatoire a naturellement vocation à être appliqué dans le cadre d’un référé-liberté invoquant un harcèlement moral auquel il est demandé au juge de mettre un terme (cf. conclusions de Mme. Lambolez sous CE, 1er octobre 2014, AJFP 2015, p. 27).
L’article L 521-2 du CJA permet donc au juge du référé-libertés fondamentales d’intervenir pour faire cesser un harcèlement moral. Celui-ci, lorsqu’il est établi, constitue à l’évidence « une atteinte grave et manifestement illégale » à la liberté fondamentale de ne pas être harcelé dans ses fonctions.
Mais, faut-il encore que le harcèlement moral ait été établi, selon les modalités de preuve qui viennent d’être rapidement décrites.
Eu égard à sa gravité, le harcèlement moral ne peut être retenu pour toute situation difficile au sein d’une administration ou d’un service administratif résultant d’un dysfonctionnement de gestion ou d’une insuffisance de communication.
C’est ce qu’illustre parfaitement l’ordonnance ici rapportée (CE, juge des référés, 12 janvier 2017, n° 406149, publiée ci-après).
A la suite d’un transfert de compétences d’une commune vers une communauté d’agglomération et de la mutualisation au sein de celle-ci, de services municipaux, un agent de la commune, qui ne comprenait pas pourquoi son emploi n’avait pas été transféré à la communauté et soutenait être marginalisé dans un emploi sans contenu réel, a saisi le tribunal administratif de Nantes d’une demande fondée sur  l’article L 521-2 du CJA et tendant à ce que la Commune lui confie des missions effectives correspondant à sa fiche de poste ainsi que les  moyens de les exercer. Le juge du référé-libertés fondamentales a fait droit à sa demande par une ordonnance rendue dans des conditions de rapidité certes prescrites par le code de justice administrative mais qui, clairement, n’ont pas permis à la Commune d’organiser sa défense avec efficacité.

Cette ordonnance est annulée et la demande de l’agent rejetée par le Conseil d’Etat par des motifs qui font une application stricte de la notion de harcèlement et de l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, qui seule justifie l’intervention du juge du référé-libertés fondamentales :
« il résulte de l’instruction que les fonctions de M. B… consistent à intégrer des données géographiques produites par d’autres services dans une base de données géomatique ; que le pôle géomatique créé au sein de la direction des systèmes d’information et des télécommunications de la communauté d’agglomération de L… Agglomération a pour fonction de traiter et d’assurer la cohérence de tous les systèmes d’information utilisés par les différents services de l’agglomération et de ses membres, afin de connecter les différents systèmes et logiciels de géomatique entre eux à l’échelle communautaire ; que la décision de ne pas transférer à ce service commun le pôle géomatique de la commune de L… relève d’un choix organisationnel qui relève de la seule appréciation de la commune de L… ; que M. B… ne saurait se prévaloir de son absence de transfert au sein de la direction commune des systèmes d’information et des télécommunications de la communauté d’agglomération à l’appui de ses allégations de harcèlement à son encontre ; qu’en outre, les dysfonctionnements allégués au sein du service géomatique de la commune de L…, au demeurant antérieurs au 1er juillet 2015, ainsi que les dysfonctionnements constatés dans la gestion des ressources humaines au sein de la direction de l’urbanisme de la commune ne permettent pas davantage de caractériser des agissements constitutifs de harcèlement moral, dont il n’est au surplus nullement indiqué à qui ils seraient imputables ; qu’enfin, il apparaît que le comportement même de M. B…, qui, au-delà des difficultés certaines de communication entre lui-même et sa hiérarchie, a refusé à plusieurs reprises les propositions d’entretien et de rendez-vous proposés par l’administration et dont l’attitude n’a pas favorisé le dialogue, ne peut qu’atténuer l’appréciation portée sur les agissements dénoncés ».

Ce dont le Conseil d’Etat a tiré que
« l’ensemble des circonstances dont se prévaut M. B… ne peuvent être regardées comme étant constitutives d’un harcèlement moral sur sa personne et comme ayant porté une atteinte grave et manifestement illégale à son droit de ne pas y être soumis ».

Il est intéressant de noter que, par un motif tout à fait surabondant, le juge du référé relève qu’il n’est nullement indiqué à qui les prétendus agissements constitutifs de harcèlement moral seraient imputables. On peut en effet se demander si la qualification de harcèlement n’exige pas une identification même imprécise des auteurs de celui-ci.

Marie-Paule Melka et Denis Garreau

CONSEIL D’ETAT
statuant
au contentieux
N° 406149
 
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
COMMUNE DE L.
 
Ordonnance du 12 janvier 2017
 
LE JUGE DES RÉFÉRÉS
 
Vu la procédure suivante:
M. B a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nantes, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, d’une part, d’enjoindre au maire de la commune de L. et au président de la communauté
d’agglomération de L. agglomération de mettre en œuvre, sous 15 jours, tous les moyens humains et matériels afin de lui permettre d’exercer ses fonctions d’agent de maîtrise principal, conformément à sa fiche de poste du 22 avril 2015 et à ses aptitudes professionnelles, ainsi que de régulariser son transfert au pôle de géomatique dépendant de la communauté d’agglomération et, d’autre part, d’enjoindre au directeur général des services de la commune de procéder, dans les meilleurs délais, à son entretien d’évaluation pour les années 2015 et 2016.
 
Par une ordonnance n° 1610051 du 5 décembre 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a enjoint à la commune de L., d’une part, de confier à
M. B. des missions effectives correspondant à sa fiche de poste ainsi que les moyens de les exercer dans un délai d’une semaine et, d’autre part, de procéder à son évaluation au titre des années 2015 et 2016 dans un délai de trois semaines.
 
Par une requête, enregistrée le 20 décembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, et un mémoire complémentaire, enregistré le 6 janvier 2017, la commune de
L., représentée par son maire, demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 52 1-2 du code de justice administrative:
1°)  d’annuler cette ordonnance;
2°) de rejeter la demande de M. B. en première instance.
Elle soutient que:
- aucune atteinte grave et manifestement illégale n’a été portée à la situation de M. B. en l’absence de harcèlement moral ;
- l’ordonnance attaquée est entachée d’erreurs de droit tenant, d’une part, au déroulement incorrect du régime probatoire propre au harcèlement moral et, d’autre part, à l’absence de prise en considération de l’attitude de M. B. pour caractériser l’existence dudit harcèlement ;
-  l’ordonnance attaquée est entachée d’une erreur de qualification juridique des faits de l’espèce ;
- la condition d’urgence n’est pas remplie,
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 janvier 2017, et un mémoire en réplique, enregistré le 10 janvier 2017, M. B. conclut au rejet de la requête, à ce qu’il soit enjoint à la commune de L. de régulariser son transfert au sein de la direction de l’eau et de l’assainissement et à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune au titre de l’article L. 761-l du code de justice administrative.
Il soutient qu’aucun des moyens soulevés par la commune n’est fondé.
Vu les autres pièces du dossier;
Vu:
- le code général des collectivités territoriales;
- la loi n° 83-634 du 13juillet 1983
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984;
- le code de justice administrative;
Après avoir convoqué à une audience publique, d’une part, la commune de
L. et, d’autre part, M. B. ;
Vu le procès-verbal de l’audience publique du vendredi 6janvier 2017 à
10 heures au cours de laquelle ont été entendus:
- Me Garreau, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat de la commune de L.;  les représentants de la commune de L.;
- Me Ricard, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocat de
M. B.;
- M. B.;
et à l’issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l’instruction au
mardi 10janvier 2016 à midi;
 
1. Considérant qu’aux termes de l’article L. 52 1-2 du code de justice
administrative: «Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à ta sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et
manifestement illégale »;
2. Considérant qu’aux termes de l’article 6 quinquiès de la loi du 13juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires :
«Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ; que le droit de ne pas être soumis à un harcèlement moral constitue pour un fonctionnaire une liberté fondamentale au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative;
3. Considérant que M. B., agent de maîtrise principal, est employé depuis de nombreuses années par la commune de L. en qualité de dessinateur-projeteur au service
géomatique; que, dans le cadre de la mutualisation des services de la commune et de la
communauté d’agglomération de L., a été créée le 1et juillet 2015, au sein de la communauté d’agglomération, une direction des systèmes d’information et des télécommunications regroupant les informaticiens et techniciens spécialisés en informatique; qu’au sein de cette direction, a été créé un pôle géomatique ;
que M. B., qui est affecté au service géomatique de la commune de L., soutient que la nouvelle organisation mise en place a donné lieu à des agissements de harcèlement moral à son encontre dès lors qu’il n’a pas été affecté à ce service commun, qu’il n’a plus d’activité effective depuis plusieurs mois, qu’il est privé des outils informatiques spécifiques à son activité depuis avril 2016, qu’il n’a pas été évalué au titre des années 2015 et 2016 et n’a pas reçu d’objectifs de travail, que son régime indemnitaire a été réduit en 2015 et, enfin, que son rattachement administratif au sein de la commune de L. a été modifié en avril 2016 sans qu’il en ait été préalablement informé; que, par une ordonnance du 5 décembre 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, a estimé que les agissements
de la commune de L. étaient constitutifs de harcèlement moral et a enjoint à la commune de L., d’une part, de confier à M. B. des missions effectives correspondant à sa fiche de poste ainsi que les moyens de les exercer dans un délai d’une semaine et, d’autre part, de
procéder à son évaluation au titre des années 2015 et 2016 dans un délai de trois semaines; que la commune de L. relève appel de cette ordonnance;
 
4. Considérant qu’il résulte de l’instruction que les fonctions de M. B. consistent à intégrer des données géographiques produites par d’autres services dans une base de données géomatique; que le pôle géomatique créé au sein de la direction des systèmes d’information et des télécommunications de la communauté d’agglomération de L. agglomération a pour fonction de traiter et d’assurer la cohérence de tous les systèmes d’information utilisés par les différents services de l’agglomération et de ses membres, afin de connecter les différents systèmes et logiciels de géomatique entre eux à l’échelle communautaire ; que la décision de ne pas transférer à ce service commun le pôle géomatique de la commune de L. relève d’un choix organisationnel qui relève de la seule appréciation de la
commune de L. ; que M. B. ne saurait se prévaloir de son absence de transfert au sein de
la direction commune des systèmes d’information et des télécommunications de la communauté d’agglomération à l’appui de ses allégations de harcèlement à son encontre; qu’en outre, les dysfonctionnements allégués au sein du service géomatique de la commune de L., au demeurant antérieurs au 1er juillet 2015, ainsi que les dysfonctionnements constatés dans la gestion des ressources humaines au sein de la direction de l’urbanisme de la commune ne permettent pas davantage de caractériser des agissements constitutifs de harcèlement moral, dont il n’est au surplus nullement indiqué à qui ils seraient imputables; qu’enfin, il apparaît que le comportement même de M. B., qui, au-delà des difficultés certaines de communication entre lui-même et sa hiérarchie, a refusé à plusieurs reprises les propositions d’entretien et de rendez-vous proposés par l’administration et dont l’attitude n’a pas favorisé le dialogue, ne peut qu’atténuer l’appréciation portée sur les agissements dénoncés ;
 
5. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’ensemble des circonstances dont se prévaut M. B. ne peuvent être regardées comme étant constitutives d’un harcèlement moral sur sa personne et comme ayant porté une atteinte grave et manifestement illégale à son droit de ne pas y être soumis; que, par suite, la commune de L. est fondée à soutenir que c’est à tort que, par l’ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a estimé qu’il était porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale et que la condition particulière d’urgence requise par les dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, qui était remplie, lui permettait de faire usage des pouvoirs qu’il tient de ces dispositions ; qu’il y a lieu, par voie de conséquence, d’annuler l’ordonnance attaquée et de rejeter la demande présentée par M. B. devant le juge des référés du tribunal administratif de Nantes;
 
6. Considérant que les conclusions de M. B. tendant à ce qu’une somme
de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune au titre de l’article L. 761-1 du code de
justice administrative doivent par suite être rejetées
 
ORDONNE:
Article 1er : L’ordonnance n° 1610051 du 5 décembre 2016 du juge des référés du tribunal
administratif de Nantes est annulée.
Article 2: La demande présentée sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice
administrative par M. B. devant le juge des référés du tribunal administratif de Nantes est
rejetée.
Article 3 :  Les conclusions de M. B. présentées au titre de l’article L. 761-l du code de
justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au maire de la commune de L. et à
M. B..