26 oct. 2018 - Lotissement : les limites de la contractualisation de la règle d’urbanisme ou la fin des sanctuaires - D. Garreau et P. Chauvin

Par sa décision n° 2018-740 QPC du 19 octobre 2018, le Conseil constitutionnel a validé les dispositions de l’article L 442-10 du code de l’urbanisme en apportant d’utiles éclaircissements sur la portée du pouvoir de modification des documents d’un lotissement reconnu par cette disposition aux autorités administratives compétentes (communes et EPCI).
 
I - Le procédé du lotissement comme mode d’occupation du sol est ancien. Il s’est développé, à travers de nombreux errements législatifs et règlementaires, dans un certain contexte historique, économique et social qui se caractérisait par une urbanisation sur un mode extensif. Ce développement s’est fait en assurant un certain équilibre entre la réglementation de l’utilisation du sol et le souci des colotis de fixer, de façon contractuelle, des règles de vivre ensemble, d’habiter ensemble.
D’où la coexistence de deux types de documents ayant en principe un objet différent : d’une part, un règlement fixant les règles d’utilisation du sol, approuvé par l’autorité compétente, d’autre part un cahier des charges, document contractuel, destiné à fixer pour les colotis les règles de cet habitat commun.

Mais, sur le plan technique, ce procédé s’est développé dans une confusion grandissante entre ces deux documents. L’ancienne distinction théoriquement satisfaisante entre règlement et cahier des charges est aujourd’hui devenue assez obscure. On trouve en effet dans les cahiers des charges des dispositions de nature réglementaire relevant de l’urbanisme. Et la Cour de cassation reconnait aux cahiers des charges, dans leur ensemble, un caractère contractuel (Cass. Civ. 3ème, 2 janvier 2016, n° 15-10566, publié au Bulletin ; 12 juillet 2018, n° 17-22730).

C’est ainsi que, par une lente mais réelle dérive, le lotissement est devenu l’instrument d’une contractualisation des règles d’urbanisme au bénéfice des colotis.

Mais le contexte a changé : dans un certain nombre de régions du territoire, l’urbanisation est sous tension, l’aménagement urbain souffre d’un déficit de terrains disponibles pour la construction d’immeubles d’habitation et d’équipements. Et, dans cette perspective, les lotissements anciens peuvent constituer des réserves foncières de grand intérêt.
C’est dans ce nouveau contexte que le législateur est intervenu à plusieurs reprises et en dernier lieu par la loi ALUR du 24 mars 2014, pour tenter de supprimer ou, tout au moins, réduire ces ilots d’urbanisation échappant au droit commun de l’urbanisme par une sorte de sanctuarisation contractuelle.

Pour cerner le contexte juridique de cette intervention du législateur, il faut rappeler que selon l’article L 101-1, premier article du code de l’urbanisme,

« Le territoire français est le patrimoine commun de la nation » ;
« les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences ».
Ces compétences doivent s’exercer en vue des objectifs prévus à l’article L 101-2 du code, pour assurer notamment le développement urbain équilibré, maitrisé et durable ainsi que
« la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial,
(…) ».

Et l’article L 101-3 précise que la réglementation d’urbanisme régit

« l'utilisation qui est faite du sol, (…), notamment la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions ».

Dans ce contexte économique, social et juridique, il était  légitime que le législateur donne aux collectivités publiques compétentes les moyens de reprendre la main sur les règles d’urbanisme régissant les lotissements. A ainsi été mis en place un dispositif permettant

  • la caducité des règles d’urbanisme contenues dans les documents des lotissements anciens, c’est l’article L 442-9
  • la modification de ces documents par les collectivités  publiques à la demande ou avec l’accord d’une majorité des colotis, c’est l’article L 442-10,
  • et la mise en concordance de ces documents avec la réglementation d’urbanisme prévue à l’article L 442-11.
L’objectif poursuivi par le législateur de 2014 est bien connu :
  • D’une part, il s’agit de permettre, la densification du tissu urbain constitué pour répondre aux besoins en logements et en équipements et pour cela de réduire, voire supprimer le frein que constituent les documents du lotissement.
  • D’autre part et à côté de cet objectif d’intérêt général, il s’agit aussi de permettre aux propriétaires de lots de sortir du carcan que constituent les documents du lotissement pour, s’ils le souhaitent, pouvoir diviser leur terrain.
 
II - C’est ainsi qu’à l’occasion d’un recours en annulation d’un arrêté du maire de la Commune d’Antibes modifiant certaines dispositions du cahier des charges d’un lotissement ancien, le Conseil constitutionnel a été saisi de la conformité à la Constitution de l’article L 442-10.

Selon les requérants, le pouvoir donné aux collectivités publiques de modifier unilatéralement les cahiers des charges approuvés ou les clauses de nature réglementaire des cahiers des charges non approuvés méconnaissaient, eu égard au caractère contractuel de ces cahiers des charges, le droit de propriété et la liberté contractuelle.
Comme le rappelle le Conseil constitutionnel dans sa décision, le droit de propriété et la liberté contractuelle ne sont pas absolus.

Les atteintes au droit de propriété, protégé par les articles 2 et 17 de la DDHC,
« doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi ».

Il en va de même de la liberté contractuelle « qui découle de l’article 4 de la DDHC » mais peut souffrir de la part du législateur « des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi ».
Et les atteintes portées aux contrats légalement conclus doivent être justifiées par un motif d’intérêt général suffisant.
C’est au regard de ces principes constants que la validité constitutionnelle de l’article L 442-10 du code de l’urbanisme a été examinée.

L’objectif d’intérêt général, tel que précisé par les travaux préparatoires de la loi ALUR est important : dans un contexte de tension urbanistique, il s’agit de mobiliser le gisement foncier que constituent les lotissements dans les secteurs urbanisés déjà équipés.

Le Conseil constitutionnel admet cet objectif d’intérêt général mais en des termes beaucoup plus neutres :
« le législateur a entendu faciliter l’évolution, dans le respect de la politique publique d’urbanisme, des règles propres aux lotissements contenues dans leurs cahiers des charges ».

Cela étant posé, le Conseil constitutionnel valide l’article L 442-10 du code de l’urbanisme en mettant en avant les garanties de procédure, en précisant le champ d’application de ce pouvoir de modification et en encadrant son exercice :

  • Sur le plan procédural, le Conseil rappelle les garanties offertes aux colotis : information suffisante de ceux-ci et accord de leur majorité selon un mode de calcul alternatif.
  • Le champ d’application du pouvoir de modification est précisé :
« compte tenu de leur objet, ces dispositions autorisent uniquement la modification des clauses des cahiers des charges, approuvés ou non, qui contiennent des règles d’urbanisme. Elles ne permettent donc pas de modifier des clauses étrangères à cet objet, intéressant les seuls colotis ».

Cette précision est intéressante à deux titres au moins :

D’abord, le Conseil définit la notion de clause de nature réglementaire, employée dans l’article L 442-10, comme une règle d’urbanisme. Implicitement mais nécessairement, référence est faite à l’article L 101-3 selon lequel la réglementation d’urbanisme régit
« l'utilisation qui est faite du sol, (…), notamment la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions ».
 Ensuite, alors que le cahier des charges approuvé est regardé par le Conseil d’Etat comme ayant une valeur réglementaire (CE, 31 juillet 1996, n° 112687, publié au Recueil), le Conseil limite le pouvoir de modification de ce document à ses seules clauses de nature réglementaire.  
  • Enfin, le pouvoir de modification unilatérale est encadré dans son exercice : la modification doit évidemment être compatible avec la réglementation d’urbanisme en vigueur et poursuivre « un motif d’intérêt général en lien avec la politique publique d’urbanisme ». Surtout, eu égard au principe qui restreint les atteintes portées aux contrats légalement conclus à celles justifiées par un motif d’intérêt général suffisant, le Conseil constitutionnel juge, par une réserve d’interprétation que « les contraintes pesant sur les colotis [ne peuvent être aggravées] sans que cette aggravation soit commandée par le respect des documents d’urbanisme en vigueur ».
Ce « commandement » constitue le motif d’intérêt général suffisant pour justifier une atteinte à une situation contractuelle légalement constituée.
En conclusion, cette décision du Conseil constitutionnel est la bienvenue. Sans remettre en cause la qualification contractuelle des cahiers des charges affirmée par la Cour de cassation, elle confirme la possibilité d’une modification de ceux-ci en encadrant précisément l’objet de cette modification, sa procédure et ses motifs.
La règle d’urbanisme, pour être contractuelle dans les rapports entre colotis, reste de nature réglementaire ; elle peut être modifiée.
La contractualisation de la règle d’urbanisme reste donc relative.

Denis Garreau et Patrick Chauvin