26 mars 2020 - La limitation du réchauffement climatique constitue un « objectif d’intérêt général » permettant au législateur de porter atteinte à l’espérance légitime du concessionnaire d’une mine d’assurer la rentabilité de ses investissements

Saisi d’un recours pour excès de pouvoir formé par la société IPC Petroleum France contre un décret du 2 février 2018 lui accordant la concession de mines d'hydrocarbures conventionnels liquides ou gazeux, dite " concession d'Amaltheus ", en tant qu'il a fixé son terme au 1er janvier 2040, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur la question de la conventionnalité des dispositions de l’article L. 111-12 du code minier limitant au 1er janvier 2040 la durée des concessions de mines d'hydrocarbures au regard des exigences de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CE, 18 décembre 2019, n° 421004, aux Tables).

L’article L. 111-12 du code minier prévoit que « la durée des concessions attribuées en application de l'article L. 132-6 à compter de la publication de la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement ne peut permettre de dépasser l'échéance du 1er janvier 2040, sauf lorsque le titulaire du permis exclusif de recherches démontre à l'autorité administrative que la limitation de la durée de la concession induite par cette échéance ne permet pas de couvrir ses coûts de recherche et d'exploitation, en vue d'atteindre l'équilibre économique, par l'exploitation du gisement découvert à l'intérieur du périmètre de ce permis pendant la validité de celui-ci. Dans ce dernier cas, l'autorité administrative fixe les modalités de prise en compte des coûts de recherche et d'exploitation dans le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 132-2 ».

A l’appui de ce recours, la société requérante soutenait notamment que les dispositions litigieuses portaient une atteinte excessive au droit au respect de ses biens, lequel est garanti par l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Le Conseil d’Etat écarte ce moyen en procédant par étapes.

Dans un premier temps, il rappelle que, selon l’article L. 132-6 du code minier, le titulaire d’un permis exclusif de recherche est le seul à pouvoir obtenir une concession d’exploitation au sein du périmètre dudit permis. Il en déduit que ces dispositions sont de nature à faire naître, chez le titulaire du permis, l’espérance légitime d’obtenir une concession d’exploitation d’une durée suffisante pour lui permettre d’assurer la rentabilité de ses investissements.

Dans un deuxième temps, il caractérise l’objectif d’intérêt général poursuivi par les dispositions de l’article L. 111-12 du code minier, à savoir la limitation du réchauffement climatique et le respect des engagements internationaux souscrits par la France au titre de l’Accord de Paris sur le climat :

« En adoptant la mesure limitant au 1er janvier 2040 la durée des concessions de mines d'hydrocarbures, le législateur a entendu, ainsi qu'il ressort des travaux parlementaires préparatoires à la loi du 30 décembre 2017, poursuivre l'objectif d'intérêt général de limitation du réchauffement climatique et contribuer à respecter les engagements internationaux souscrits par la France au titre de l'Accord de Paris sur le climat. Si la société requérante soutient que la production d'hydrocarbures sur le territoire français a un impact environnemental beaucoup plus limité que leur importation et leur consommation en France, il ressort des pièces du dossier que la limitation du temps des concessions, eu égard à la très longue durée de validité des titres autorisant la recherche et l'exploitation des hydrocarbures sous l'empire de la législation antérieure à la loi du 30 décembre 2017, peut contribuer à permettre d'atteindre l'objectif poursuivi. Par ailleurs, si la société requérante soutient que l'article L. 111-12 porte une atteinte disproportionnée aux droits des opérateurs miniers dès lors qu'il ne distingue pas selon que l'usage des hydrocarbures est énergétique ou non énergétique, il ressort des pièces du dossier que l'objectif de lutte contre le changement climatique suppose de limiter l'exploitation des réserves d'hydrocarbures fossiles, quel que soit leur usage. »

Dans un troisième temps, il vérifie si l’atteinte portée aux droits des exploitants des concessions de mines d’hydrocarbures n’est pas excessive au regard de l’objectif d’intérêt général précédemment caractérisé.

A cette question, le Conseil d’Etat répond par la négative.

En particulier, il rappelle :

d’une part, que les dispositions législatives organisent l’arrêt progressif de l’octroi des concessions d’exploitation en en limitant la durée ;

d’autre part, que la durée des concessions peut être prolongée, si le titulaire démontre que la limitation au 1er janvier 2040 ne lui permet pas de couvrir ses coûts de recherche et d’exploitation :

« Les dispositions de l'article L. 111-12 du code minier ne mettent pas fin au droit à l'octroi d'une concession prévu par l'article L. 132-6 du même code, mais en limitent la durée afin d'organiser un arrêt progressif de la recherche et de l'exploitation d'hydrocarbures en France. Cet article prévoit, en outre, que, lorsque le titulaire du permis exclusif de recherches démontre que l'exploitation du gisement découvert à l'intérieur de son périmètre de recherche exclusif ne lui permet pas, en raison de la limitation de la durée de la concession au 1er janvier 2040, de couvrir ses coûts de recherche et d'exploitation en vue d'atteindre l'équilibre économique, une prolongation peut être accordée, en fonction des modalités de prise en compte des coûts de recherche et d'exploitation fixées par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 132-2 »

Si une décision inédite (CE, 27 juin 2018, n° 419316) avait déjà qualifié - de manière incidente pour écarter le caractère sérieux d’une question prioritaire de constitutionnalité - la limitation du réchauffement climatique « d’objectif d’intérêt général », c’est la première fois que le Conseil d’Etat utilise cette notion pour la mettre en balance avec un droit fondamental de valeur conventionnelle, et ce dans une décision destinée à être publiée aux Tables. Cette décision est donc particulièrement importante.

Fabrice Sebagh, Philippe Robin et Cyrine Bizri (stagiaire)