20 juillet 2017 - La « danthonysation » des procédures d’enquête publique - A. Gras, E. Aubry, D. Garreau

La décision du 14 juin 2017 (Société Languedoc Roussillon Matériaux, n° 393258, inédit) du Conseil d’Etat traite de la question de la procédure administrative d’enquête publique, et plus précisément de l’effet des inexactitudes, omissions ou insuffisances, viciant la procédure, sur la régularité d’une autorisation accordée par une personne publique.
La société Languedoc Roussillon Matériaux a obtenu l’autorisation, par un arrêté du 11 mai 2010 du préfet de l’Hérault, d’exploiter une carrière à ciel ouvert de basalte, aux termes d’une procédure d’enquête publique. Des syndicats viticoles ont contesté cet arrêté devant le tribunal administratif de Montpellier, qui a rejeté leur demande par un jugement du 9 octobre 2012. La cour administrative d’appel de Marseille, par un arrêt du 7 juillet 2015, a annulé le jugement du tribunal administratif de Montpellier, ainsi que l’arrêté d’autorisation.

Les requérants estimaient que l’avis de l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) devait obligatoirement figurer dans le dossier soumis à l’enquête publique, en se fondant sur diverses dispositions du code de l’environnement (articles L. 512-6 et R. 123-6) qui prévoient que l’intervention d’un avis de l’INAO est requis lorsqu’un projet d’exploitation de carrières se situe dans une commune dont le territoire comporte certains vignobles. Bien que l’INAO ait rendu un avis, défavorable au projet de carrière en raison de possibles nuisances pour les vignobles et l’œnotourisme, celui-ci n’avait été versé au dossier d’enquête publique que le jour de la clôture de celle-ci de sorte que si le commissaire-enquêteur en avait pris connaissance, le public n’avait pu le faire et formuler ses observations en en tenant compte. Cette circonstance avait, selon la cour administrative d’appel de Marseille, entaché d’illégalité l’arrêté du 11 mai 2010.

Le Conseil d’Etat a toutefois, en premier lieu, considéré en termes généraux que
« les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et ainsi d'entacher d'irrégularité l'autorisation que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative »
 
Le Conseil d’Etat a considéré, en second lieu, que les nuisances mentionnées dans l’avis de l’INAO avaient déjà étés portées à la connaissance du public par l’étude d’impact jointe au dossier d’enquête publique, si bien que la cour administrative d’appel avait entaché son arrêt de dénaturation des pièces du dossier, en estimant que l’absence de l’avis de l’INAO dans le dossier soumis à l’enquête publique avait eu pour effet de nuire à l’information complète des personnes intéressées par l’opération.
Cette décision s’inscrit dans un courant jurisprudentiel inauguré par la décision d’Assemblée Danthony (CE, Ass., 23 décembre 2011, Danthony, n° 335033, au Recueil), par laquelle le Conseil d’Etat a jugé qu’une décision administrative affectée d’un vice de procédure n’est illégale que s’il ressort des pièces du dossier que ce vice a été susceptible d’exercer, dans les circonstances de l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie, que la procédure soit suivie à tire obligatoire ou facultatif.
La jurisprudence Danthony a ensuite été appliquée aux études d’impact, le Conseil d’Etat ayant jugé que les
« inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative » (CE, 14 octobre 2011, Société Ocreal, n° 323257, au Tables).
 
Elle a également été appliquée à une demande d’autorisation d’une installation classée pour la protection de l’environnement, également soumise à une enquête publique, le Conseil d’Etat ayant jugé que
« les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et ainsi d’entacher d’irrégularité l’autorisation que si elles ont eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative » (CE, 15 mai 2013, Société ARF, n° 353010, au Recueil).
 
En outre, le Conseil d’Etat a précisé que le juge administratif, saisi d’un vice de procédure tenant à l’incomplétude du dossier d’enquête publique, doit en apprécier les conséquences au regard des autres pièces versées au dossier d’enquête publique. Il a ainsi jugé que
« si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable n’est toutefois de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s’il a privé les intéressés d’une garantie ; que, pour prononcer la suspension de la décision contestée, le juge des référés a estimé que l’absence au dossier d’enquête publique de l’avis de l’agence régionale de santé mentionné par les dispositions citées au point 3 constituait une irrégularité substantielle de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté litigieux, dès lors qu’il était de nature à éclairer le public, notamment sur les émissions sonores du projet ; qu’en qualifiant de substantielle cette irrégularité sans avoir recherché, comme il y était tenu en vertu des principes rappelés ci-dessus, si, compte tenu, le cas échéant, des autres pièces versées au dossier d’enquête publique, la méconnaissance de la formalité en cause avait été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise ou avait privé le public d’une garantie, le juge des référés a commis une erreur de droit ; que la société anonyme Sita Ouest et le ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie sont, par suite, fondés, pour ce motif, à demander l’annulation de l’ordonnance attaquée » (CE, 9 janvier 2015, SA Sita Ouest et autre, n°s 378624 et 380272).
 
          La solution a été transposée dans la décision du 14 juin 2017 puisque le Conseil d’Etat a retenu que la cour avait dénaturé les pièces du dossier en estimant que l’irrégularité invoquée par les requérants avait eu pour effet de nuire à l’information complète du public, alors que le risque de nuisances ressortait déjà de l’étude d’impact.
En définitive, la décision commentée confirme que les procédures soumises à enquête publique ne doivent pas être menacées par un formalisme excessif.

Antonin Gras (stagiaire), Etienne Aubry, Denis Garreau