20 février 2015 - Le captage d’eau devant les juges - Patrick Chauvin et Olivia Feschotte-Desbois

Par le jugement n° 1303318 et 1401034 du 27 janvier 2015 que nous publions ci-dessous, le Tribunal administratif d’Orléans a apporté sa contribution à la jurisprudence, en plein essor, sur les captages d’eau. En effet, il a annulé pour quatre motifs, un arrêté pris par les préfets du Cher et de l’Allier qui avaient autorisé un syndicat intercommunal à utiliser l’eau prélevée sur une retenue (celle de Sidiailles) à des fins de consommation humaine et avaient déclaré d’utilité publique les périmètres de protection autour de cette retenue.
 
En premier lieu, il a estimé que l’enquête publique était irrégulière à double titre.
 
D’abord, le Tribunal a relevé que l’avis d’enquête publique n’avait pas été affiché dans les communes intégrées dans le périmètre de protection éloignée et qu’aucun exemplaire du dossier d’enquête publique n’avait été transmis aux Maires de ces communes. En outre, il a constaté que l’avis d’enquête publique n’avait pas été publié dans un journal local diffusé dans le Département de la Creuse. Faisant application des solutions issues de l’arrêt Danthony (CE Ass. 23 décembre 2011 Danthony, RFDA 2012, p. 284, concl. Dumortier), il a considéré que cette irrégularité avait été de nature à nuire à l’information et à la participation à l’enquête publique des habitants de ces communes.
 
Ensuite, au regard de l’article L 11-5 du Code de l’expropriation (qui prévoit que la déclaration d’utilité publique doit avoir été prise dans le délai d’un an après la clôture de l’enquête publique et que, passé ce délai, une nouvelle enquête doit être organisée), le Tribunal a relevé que l’arrêté déclaratif d’utilité publique, qui avait été pris le 12 juillet 2013, était intervenu au-delà du délai d’un an après la clôture de l’enquête publique puisque celle-ci s’était terminée le 12 juillet 2011. Là encore, le Tribunal applique les solutions de l’arrêt Danthony en jugeant que cette irrégularité, compte-tenu du délai – 2 ans – qui s’était écoulé entre la fin de l’enquête publique et l’édiction de la DUP et de l’opposition au projet d’arrêté manifestée par des conseils municipaux de Communes membres du Syndicat intercommunal, avait pu avoir une incidence sur le sens de la décision attaquée.
 
En deuxième lieu, le Tribunal administratif censure les articles de l’arrêté portant sur le droit de l’urbanisme. Sur ce point, le juge administratif rappelle que le Code de la santé publique n’habilitait pas les auteurs de l’arrêté à prescrire des obligations particulières lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme, ni à prévoir une modification du document local d’urbanisme d’une Commune. Pour ces motifs , sont annulés les articles qui prévoyaient d’une part que le PLU de la Commune de Sidiailles devait être modifié en vue du classement de plusieurs terrains en espace boisé à conserver et d’autre part que l’administration pouvait, dans le cadre de l’instruction des autorisations d’urbanisme, tant imposer au pétitionnaire de produire l’avis d’un hydrogéologue agrée que solliciter l’avis de l’Agence régionale de Santé.
 
En troisième lieu, le juge retient que l’arrêté est entaché d’erreur d’appréciation au motif qu’il a intégré, dans le périmètre de protection rapprochée, des parcelles qui n’étaient pas situées dans le bassin versant de la retenue. Sur ce point, le Tribunal relève que cette inclusion des parcelles dans le périmètre de protection avait été critiquée par le commissaire-enquêteur et que l’Administration s’était abstenue de justifier un tel classement.
 
L’annulation, pour quatre motifs, d’un arrêté de captage d’eau confirme que la complexité du droit applicable (qui fait intervenir le Code de l’environnement, celui de la de santé publique , celui de l’expropriation mais aussi des textes non codifiés) est évidement source d’une grande insécurité juridique tant pour les auteurs de la norme que pour leurs destinataires. En cette matière, comme dans bien d’autres, une simplification et une unification des textes seraient les bienvenues.

Patrick Chauvin et Olivia Feschotte-Desbois
 

Décision :

TRIBUNAL ADMINISTRATIF D’ORLÉANS
n° 1303318, 1401034
Association Cydealia, Lau et Vie pour l’Avenir et autres
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
Commune de Sidiailles
M. Hanry
Rapporteur
Mmc Le Toullec
Rapporteur public
Audience du 13 janvier 201 5
Lecture du 27 janvier 2015


1. Considérant que les requêtes susvisées n° 1303318 et 1401034 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l’objet d’une instruction commune; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par un même jugement ;
2. Considérant que par un arrêté du 12 juillet 2013, le préfet du Cher et le préfet de l’Allier ont autorisé le syndicat intercommunal d’alimentation en eau potable (SIAEP) de la Marche et du Boischaut, d’Epineuil le fleuriel, Saint Vitte et La Perche à utiliser l’eau de la retenue de Sidiailles à des fins de consommation humaine et ont déclaré d’utilité publique la création des périmètres de protection autour de la retenue de Sidiailles ; que la commune de Sidiailles, l’association Cydealia, Eau et Vie pour l’Avenir et plusieurs autres requérant demandent l’annulation de cet arrêté ; que la commune de Sidiailles, qui a formé contre cet arrêté un recours gracieux, reçu le 21 novembre 2013 et resté sans réponse, demande, en outre, l’annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Sur le "mémoire en intervention" présenté par le SIAEP Marche-Boischaut
3. Considérant que, dès lors que te SIAEP Marche-Boischaut, qui a succédé au SIAEP de la Marche et du Boischaut, d'Epineuil le Fleuriel, Saint Vitte et La Perche, bénéficiaire de l’arrêté attaqué, a reçu communication de la requête présentée par la commune de Sidiailles, le mémoire présenté par ce syndicat constitue non une intervention, mais des observations en réponse à cette communication.
Sur les fins de non-recevoir opposées en défense
4. Considérant que l’association Cydealia, Eau et Vie pour l’Avenir a pour objet de « préserver durablement la qualité des eaux de la retenue de Sidiailles en partenariat avec les organismes publics, les riverains et les agriculteurs en conciliant vie locale, développement économique, respect et défense des intérêts privés auprès des services de l’Etat, des collectivités publiques et des organisations professionnelles »; que compte tenu de son objet, suffisamment précis, en lien avec l’objet de l’arrêté attaqué et de son champ d’action, limité à la retenue de Sidiailles, l’association justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir contre l’arrêté attaqué ;
5. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que les autres personnes physiques et morales requérantes dans l’instance n° 1303318 sont propriétaires ou exploitants de parcelles situées à l’intérieur des périmètres de protection déclarés d’utilité publique par l’arrêté attaqué du 12 juillet 2013 ; que la commune de Sidiailles, requérante dans l’instance n° 1401034, est propriétaire de terrains situés dans le périmètre de protection rapprochée du captage; que l’ensemble de ces requérants justifient, par suite, d’un intérêt leur donnant qualité pour agir contre l’arrêté attaqué ;
6. Considérant que les fins de non-recevoir tirées du défaut d’intérêt pour agir opposées par la préfète du Cher dans les deux instances doivent, par suite, être écartées.
Sur les conclusions à fin d’annulation
7. Considérant qu’aux termes de l’article R.11-14-7 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, alors applicable « Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 11-11-5 à la connaissance du public est, par les soins du préfet, publié, en caractères apparents, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés, au moins quinze jours avant le début de l‘enquête et rappelé de même dans les huit premiers jours de celle-ci (..)/ Quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et durant toute ta durée de celle-ci, cet avis est publié par voie d’affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet ,- cette désignation porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l‘opération doit avoir lieu (...) / Lorsque certaines de ces communes sont situées dans un autre département, le préfet prend l’accord du préfet de ce département pour cette désignation. Ce dernier fait assurer la publication de l'avis dans ces communes selon les modalités prescrites à l’alinéa précédent»; qu’aux termes de l’article R.11-14-8 du même code, alors applicable : «Le préfet désigne le ou les lieux publics où un dossier et un registre sont tenus à la disposition du public; ces lieux sont habituellement la mairie de la ou des communes sur le territoire desquelles l’opération est projetée et, le cas échéant, la préfecture ou la sous-préfecture / (...) Lorsque l‘opération soumise à enquête doit être exécutée sur le territoire de plusieurs communes, un exemplaire du dossier soumis à enquête est obligatoirement adressé pour information au maire de chacune des communes dont la mairie n ‘a pas été désignée comme lieu d’enquête »
8. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le périmètre de protection éloignée du captage en eau potable de la retenue de Sidiailles, tel qu’il était d’ores et déjà envisagé dans le dossier soumis à enquête publique, s’étend pour partie sur le territoire des communes de Préveranges, Saint-Saturnin (Cher), Viplaix, Saint-Palais, Mesples, Saint-Sauvier et Chambérat (Allier), Saint-Pierre-le-Bost et Saint-Marien (Creuse) ; que ces communes faisaient, dès lors, partie des communes sur le territoire desquelles l’opération faisant l’objet de l’enquête publique est exécutée au sens des dispositions précitées des articles R.11-14-7 et R.11-14-8 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier et il n'est pas contesté que l’avis d’enquête publique n’a pas été affiché dans ces communes et qu’un exemplaire du dossier d’enquête publique n’a pas été transmis aux maires de ces communes; que, de même, il ressort des pièces du dossier et il n’est pas contesté que l’avis d’enquête publique n’a pas fait l’objet d’une publication dans un journal local diffusé dans le département de la Creuse que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que les articles R.11-14-7 et R.11-14-8 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ont été méconnus; qu’une telle irrégularité a été de nature à nuire à l’information et à la participation à l’enquête publique des habitants de ces communes;
9. Considérant qu’aux termes de l’article L.11-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « I- L ‘acte déclarant l’utilité publique doit intervenir au plus tard un an après la clôture de l'enquête préalable. Ce délai est majoré de six mois lorsque la déclaration d’utilité publique ne peut être prononcée que par décret en Conseil d ‘Etat. Passé l’un ou l’autre de ces délais, il y a lieu de procéder à une nouvelle enquête (...) »
10. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que l’enquête publique s’est tenue du 31 mai 2011 au 30 juin 2011 et a été prolongée jusqu’au 12 juillet 2011; que l’arrêté attaqué, déclarant d’utilité publique les périmètres de protection du captage d’eau de la retenue de Sidiailles, est intervenu le 12 juillet 2013, soit après l’expiration du délai d’un an mentionné à l’article L.11-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique précité, sans qu’une nouvelle enquête publique ne soit organisée; que, dès lors que le délai prévu par cet article constitue une garantie procédurale pour les propriétaires de biens situés dans le périmètre de l’opération faisant l’objet de l’acte déclaratif d’utilité publique, une telle irrégularité est de nature à priver les personnes intéressées d’une garantie ; que, compte tenu du délai qui s’est écoulé entre la fin de l’enquête publique et l’édiction de l’arrêté attaqué et de l’opposition au projet d’arrêté manifestée par tes conseils municipaux de plusieurs communes membres du SIAEP Marche-Boischaut postérieurement à l’enquête, l’irrégularité en cause a également pu, dans les circonstances de l’espèce, avoir une incidence sur le sens de la décision attaquée.
11. Considérant qu’aux termes de l’article L.1321-2 du code de la santé publique : «En vue d’assurer la protection de la qualité des eaux, l’acte portant déclaration d’utilité publique des travaux de prélèvement d’eau destinée à l’alimentation des collectivités humaines mentionné à l’article L. 215-13 du code de l’environnement détermine autour du point de prélèvement un périmètre de protection immédiate dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété, un périmètre de protection rapprochée à l’intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d’installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux et, le cas échéant, un périmètre de protection éloignée à l‘intérieur duquel peuvent être réglementés les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols et dépôts ci-dessus mentionnés (...) »; qu’aux termes de l’article R.1321-13 du même code: « A l’intérieur du périmètre de protection immédiate, dont tes limites sont établies afin d’interdire toute introduction directe de substances polluantes dans l’eau prélevée et d ‘empêcher la dégradation des ouvrages, les terrains sont clôturés, sauf dérogation prévue dans l’acte déclaratif d’utilité publique, et sont régulièrement entretenus. Tous les travaux, installations, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols y sont interdits, en dehors de ceux qui sont explicitement autorisés dans l‘acte déclaratif d’utilité publique / A l’intérieur du périmètre de protection rapprochée, sont interdits tes travaux, installations, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols susceptibles d ‘entraîner une pollution de nature à rendre l’eau impropre à la consommation humaine. Les autres travaux, installations, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols peuvent faire l’objet de prescriptions, et sont soumis à une surveillance particulière, prévues dans I ‘acte déclaratif d d‘utilité publique. Chaque fois qu’il est nécessaire, le même acte précise que les limites du périmètre de protection rapprochée seront matérialisées et signalées /A l’intérieur du périmètre de protection éloignée, peuvent être réglementés les travaux, installations, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols qui compte tenu de la nature des terrains, présentent un danger de pollution pour les eaux prélevées ou transportées, du fait de la nature et de la quantité de produits polluants liés à ces travaux, installations, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols ou de l’étendue des surfaces que ceux-ci occupent»;
12. Considérant que si les articles L.1321-2 et R.1321-13 du code de la santé publique précités prévoient que, à l’intérieur du périmètre de protection rapprochée, certains travaux,
installations, activités, dépôts, ouvrages, aménagements ou occupations des sols peuvent être interdits ou réglementés, ces dispositions n’habilitaient les auteurs de l’acte attaqué ni à prescrire, dans cet arrêté, des obligations procédurales particulières lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme, ni à prévoir, en dehors de la procédure de mise en compatibilité des documents d’urbanisme, que le plan local d’urbanisme de la commune de Sidiailles devrait être modifié en vue du classement de plusieurs terrains en espace boisé à conserver; que, par suite, sont entachées d’erreur de droit les dispositions de l’article 15 de l’arrêté attaqué prévoyant, d’une part, que pour toute demande de permis de construire, de permis d’aménager (notamment pour la création d’un terrain de camping), et toute déclaration préalable, les services instructeurs solliciteront l’avis de l’agence régionale de santé du Centre » et que « l’administration peut demander au pétitionnaire de produire l’avis d’un hydrogéologue agréé en matière d’hygiène publique à l’appui de sa demande » et, d’autre part, que « les zones boisées doivent être classées en espaces boisés à conserver au plan local d’urbanisme»;
13. Considérant que l’avis de l’hydrogéologue agréé du 31 mars 2005 préconisait de déterminer les périmètres de protection du captage de la retenue de Sidiailles en suivant les limites du bassin versant; que l’arrêté attaqué indique, de même, que le périmètre de protection éloignée du captage correspond à l’intégralité du bassin versant de ce captage; que, toutefois, les parcelles AR 81 à 85, appartenant à la commune de Sidiailles, dont il ressort des pièces du dossier qu’elles ne sont pas situées à l’intérieur du bassin versant de la retenue de Sidiailles, ont été intégrées dans le périmètre de protection rapprochée du captage; que le commissaire enquêteur avait pourtant estimé, après s’être rendu sur place, que l’exclusion de ces parcelles des périmètres de protection était «justifiée au regard de la pente» ; que, dans ces conditions, et en l’absence de tout élément de justification de l’inclusion de ces parcelles dans le périmètre de protection rapprochée, alors qu’elles ne sont pas situées à l’intérieur du bassin versant, la commune dc Sidiailles est fondée à soutenir que la délimitation du périmètre de protection rapprochée, en tant qu’elle intègre les parcelles AR 81 à $5, est entachée d’erreur d’appréciation.
14. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens des requêtes susvisées n° 1303318 et 1401034 et sans qu’il soit besoin de procéder aux mesures d’instruction sollicitées dans les deux instances par les requérants, qui ne seraient d’aucune utilité au litige, que les requérants sont fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 12 juillet 2013 par lequel les préfets du Cher et de l’Allier ont autorisé le syndicat intercommunal pour l’alimentation en eau potable de la Marche et du Boischaut, d’Epineuil le Fleuriel, Saint Vitte et La Perche à utiliser l’eau prélevée sur la retenue de Sidiailles à des fins de consommation humaine et ont déclaré d’utilité publique les périmètres de protection autour de cette retenue ; qu’il y a lieu, par voie de conséquence, d’annuler la décision du préfet du Cher rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté par la commune de Sidiailles;
Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L.761-1 du code de justice administrative.
15. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme globale de 1.000 euros au titre des frais exposés par les requérants dans
l’instance n° 1303318 et non compris dans les dépens ainsi qu’une somme de 1.000 euros au titre des frais exposés par la commune de Sidiailles dans l’instance n° 1401034 et non compris dans les dépens;
DECIDE:

Article 1er : L’arrêté du 12 juillet 2013 par lequel les préfets du Cher et de l’Allier ont autorisé le syndicat intercommunal pour l’alimentation en eau potable de la Marche et du
Boischaut, d’Epineuil le Fleuriet, Saint Vitte et La Perche à utiliser l’eau prélevée sur la retenue de Sidiailles à des fins de consommation humaine et ont déclaré d’utilité publique les périmètres de protection autour de cette retenue, ainsi que la décision du préfet du Cher rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté par la commune de Sidiailles sont annulés.