2 février 2018 - Précisions sur la suppression temporaire de la voie d’appel pour le contentieux de certaines autorisations d’urbanisme - M. Nguyen Chanh, P. Chauvin, D. Garreau

Pour mémoire, l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 ainsi que le décret n° 2013-873 du 1er octobre 2013 relatifs au contentieux de l’urbanisme avaient institué plusieurs dispositions ayant vocation à améliorer et accélérer le traitement des recours en matière d’urbanisme tout en organisant un mécanisme de régularisation en cours d’instance.
Cette volonté de « réduire le délai de traitement des recours qui peuvent retarder la réalisation d’opérations de construction de logements », s’était traduite par des modifications de certaines règles applicables au contentieux de l’urbanisme (Cf. notice du décret du 1er octobre 2013).
Issues de cette réforme, les dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative ont donné compétence aux tribunaux administratifs pour connaître en premier et dernier ressort, pendant une période de cinq années, des contentieux portant sur les autorisations de construire ou de démolir des logements ou sur les permis d'aménager des lotissements, délivrés dans les communes marquées par une tension vive entre l'offre et la demande de logements.

L’article R. 811-1-1 du code de justice administrative dispose ainsi :
« Les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d'habitation ou contre les permis d'aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d'une des communes mentionnées à l'article 232 du code général des impôts et son décret d'application.
Les dispositions du présent article s'appliquent aux recours introduits entre le 1er décembre 2013 et le 1er décembre 2018. »
N’est donc ouverte à l’encontre de ces jugements que la voie du pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat.

A l’époque, le groupe de travail du président Labetoulle avait émis quelques réserves à l’égard de la suppression du double degré de juridiction tout en admettant que cette limitation « pouvait, au moins à titre temporaire, avoir du sens au regard de l’intérêt public qui s’attache à [la] réalisation rapide [des projets] compte tenu de l’activité économique qu’ils génèrent et, surtout, de la nature du besoin social auquel ils répondent » (Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre, Rapport au ministre de l’Egalité des territoires et du Logement présenté par le groupe de travail présidé par Daniel Labetoulle, 25 avril 2013, page 25).

Cette dérogation à la règle de principe de l’appel fixée par l’article R. 811-1 du même code et aux termes duquel toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance, a été prévue à titre expérimental, pour une durée et un champ limités.
En premier lieu, cette dérogation est limitée dans le temps. En effet, la compétence de premier et dernier ressort a expressément été reconnue aux tribunaux administratifs pour les recours introduits entre le 1er décembre 2013 et le 1er décembre 2018. A compter du 1er décembre 2018, les jugements des tribunaux administratifs redeviennent donc, en principe, susceptibles d’appel concernant les recours contre l’ensemble des permis de construire.
En deuxième lieu, cette dérogation est restreinte tant géographiquement que matériellement. La compétence de premier et dernier ressort des tribunaux administratifs n’a vocation à s’appliquer qu’à certains permis de construire délivrés sur le territoire des communes limitativement énumérées par le décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 pris en application de l’article 232 du code général des impôts. En réalité, ces communes sont considérées comme étant situées en « zone tendue » c’est-à-dire connaissant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant.

Sur ce point, le Conseil d’Etat est venu rappeler que cette disposition, qui institue une dérogation au principe du double degré de juridiction, devait être en conséquence d’interprétation stricte. En effet, la suppression de l’appel vise uniquement certaines autorisations d’urbanisme qui sont les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d'habitation ainsi que les permis d'aménager un lotissement.
Ce faisant, par une récente ordonnance, le Président de la section du contentieux du Conseil d’Etat a relevé que la requête tendant à l’annulation d’un permis autorisant la démolition partielle d’un garage aux fins de création de deux abris de jardin, ne concernait pas un bâtiment à usage principal d’habitation au sens des dispositions de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative lesquelles n’avaient alors pas vocation à s’appliquer. Le jugement n’ayant pas été rendu en dernier ressort, le Président a, en conséquence, renvoyé l’affaire devant la cour administrative d’appel de Paris (Ordonnance du Président de la section du contentieux du Conseil d’Etat, 29 décembre 2017, n° 414100).
Il convient en outre de souligner que ces dispositions ne s’appliquent ni aux jugements statuant sur des recours formés contre des refus d’autorisation, ni aux jugements statuant sur des recours formés contre des décisions de sursis à statuer (CE, 8 novembre 2017, SAS Ranchère, n° 409654, mentionné aux Tables).

Le récent rapport du groupe de travail de Christine Maugüé, remis le 11 janvier dernier, propose 23 mesures destinées à accélérer le contentieux des autorisations d’urbanisme dont les plus opportunes seront intégrées au projet de loi Evolution du logement et aménagement numérique (« ELAN »). Le groupe de travail préconise notamment de fixer un délai maximal de jugement de 10 mois pour les recours dirigés contre certaines autorisations d’urbanisme délivrées en « zone tendue ».

S’agissant de la suppression temporaire de la voie d’appel, laquelle doit prendre fin au 1er décembre 2018, le groupe de travail a indiqué que cette mesure ferait l’objet d’une évaluation en septembre 2018 afin d’examiner l’impact qu’elle a pu avoir sur les délais globaux de jugement (analyse des taux d’admission des pourvois en cassation, taux d’annulation des jugements et taux de renvois).
Ainsi, toute décision de reconduction de la limitation de l’appel ne s’envisage-t-elle, aux yeux du groupe de travail, qu’au terme d’une nécessaire évaluation de ses incidences au cours des 5 années passées. En outre, le rapport préconise, dans l’hypothèse d’une reconduction de cette mesure, un alignement avec la disposition relative au délai incitatif de jugement de 10 mois. (Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace, Rapport au ministre de la cohésion des territoires présenté par le groupe de travail présidé par Christine Maugüé, 11 janvier 2018, page 21).

Margaux Nguyen Chanh (stagiaire), Patrick Chauvin, Denis Garreau