16 mars 2018 - Mineurs étrangers isolés : l’office du juge du référé-liberté - M. NGuyen Chanh et D. Garreau

Dans un contexte caractérisé par l’arrivée d’un nombre important de mineurs étrangers isolés sur le territoire français - mineurs non accompagnés selon l’actuelle terminologie administrative -, ce qui a justifié d’ailleurs l’engagement d’une réflexion sur la prise en charge de ces mineurs , le Conseil d’Etat est venu utilement préciser, par deux ordonnances n° 418451 et 418454 du 13 mars 2018 (cf ci-dessous), l’office du juge du référé-liberté lorsqu’il est saisi de l’exécution d’une ordonnance du juge des enfants de placement d’un mineur non accompagné auprès du service départemental de l’aide sociale à l’enfance.
 
Aux cas précis, M. X et M. Y étaient tous deux arrivés à Marseille au cours de l’année 2017 après avoir quitté seuls leur pays d’origine. Le Département des Bouches-du-Rhône, confronté à un afflux important de mineurs isolés sur son territoire, avait alors pris l’initiative d’ouvrir en urgence un centre d’accueil en novembre 2017 afin de leur assurer un hébergement. MM. X et Y, comme environ 60 autres mineurs, ont ainsi été pris en charge dans ce centre dès son ouverture, le 24 novembre 2017 et avant toute décision de placement judiciaire. Ils ont par la suite été confiés, en qualité de mineurs non accompagnés, aux services de l’aide sociale à l’enfance du Département par décision du juge des enfants.
 
Estimant que l’autorité départementale n’avait pas exécuté ces décisions du juge des enfants, les deux mineurs ont saisi le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Marseille de requêtes tendant, sur le fondement de l’article L 521-2 du code de justice administrative, à ce qu’il soit enjoint au Département d’assurer leur hébergement et leur prise en charge sous astreinte. Par deux ordonnances du 5 février 2017, le juge des référés a fait droit à ces demandes.
 
Saisi en appel par le Département des Bouches-du-Rhône, le Conseil d’Etat a annulé les ordonnances du juge des référés du tribunal administratif de Marseille et rejeté les conclusions présentées par MM. X et Y devant celui-ci.
 
Aux termes de deux ordonnances très motivées, le Conseil d’Etat a pris soin de statuer précisément sur les deux conditions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative (CJA) – l’urgence et l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
 
En premier lieu,  le Conseil d’État a, compte tenu de la circonstance que les mineurs en cause avaient été placés dans un centre d’accueil dès le 24 novembre 2017 où ils faisaient l’objet d’un suivi par une équipe éducative, estimé que l’intervention du juge dans un délai de 48h n’était pas justifiée. Ce faisant, le Conseil d’Etat fait une application concrète de son arrêt du 27 juillet 2016 Département du Nord (n° 400055) selon lequel
 
« l'intervention du juge des référés dans les conditions d'urgence particulière prévues par l'article L. 521-2 du code de justice administrative est subordonnée au constat que la situation litigieuse permet de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires ».
 
Il en résulte qu’une prise en charge du mineur, notamment de son hébergement, par l’autorité départementale ne permet pas de caractériser l’urgence particulière exigée par les dispositions de l’article L. 521-2 du CJA justifiant que le juge statue dans le délai contraint de 48 h.
 
En second lieu, le Conseil d’Etat a jugé que la condition d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale n’était pas remplie en relevant notamment que les mineurs étaient encadrés par des éducateurs, avaient passé des examens médicaux et bénéficié, à l’instar de tous les jeunes migrants primo-arrivants, des tests CASNAV (centre académique pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage).
 
La prise en charge d’urgence opérée par le Département, dès lors qu’elle s’accompagnait d’un suivi médical et éducatif, faisait donc obstacle à ce qu’une quelconque carence caractérisée dans son action soit constituée.
 
A cette occasion, le Conseil d’Etat a procédé à une application de sa jurisprudence précitée Département du Nord qui exige, pour que la condition d’atteinte grave et manifestement illégale soit remplie, qu’une carence caractérisée dans l’action menée par l’autorité départementale soit démontrée. Et il incombe au juge du référé-liberté d’apprécier, dans chaque cas, en tenant compte des moyens dont l’administration disposait ainsi que de la situation du mineur intéressé, les mesures pouvant être utilement ordonnées sur le fondement de l'article L. 521-2 du CJA.
 
En l’espèce, le juge des référés a pris en compte les moyens du Département qui  faisait état de la situation particulière à laquelle il était confronté du fait de l’augmentation substantielle du nombre de mineurs non accompagnés. Il a ainsi estimé que ces
 
« circonstances matérielles particulières expliqu[aient] le recours au centre d’accueil temporaire».
 
En jugeant ainsi, le Conseil d’Etat a examiné les diligences accomplies par l’administration compte tenu des moyens dont elle disposait, conformément à sa jurisprudence.
 
Par conséquent, le Conseil d’Etat a censuré les ordonnances du juge des référés du tribunal administratif de Marseille lequel s’était fondé à tort sur le droit à l’hébergement d’urgence en reprenant les termes de l’arrêt Département de l’Isère (CE, 25 août 2017, n° 413549). Dans cette affaire, le juge était saisi de la situation d’un mineur qui s’était vu opposer un refus d’accès au dispositif d’hébergement et d’évaluation du Département, dispositif distinct du placement judiciaire des mineurs décidé par le juge des enfants. Dans la mesure où le mineur ne faisait l’objet d’aucune prise en charge, le juge du référé-liberté avait constaté une atteinte grave et manifestement illégale au droit à l’hébergement d’urgence.
 
Les cas d’espèce se distinguent de cette hypothèse dès lors que MM. X et Y avaient fait l’objet d’une ordonnance de placement provisoire du juge des enfants et étaient effectivement pris en charge par les services départementaux. La question se situait donc davantage sur l’exécution de cette ordonnance de placement dans le cadre particulier de la procédure de référé-liberté.
 
Pour conclure, dès lors que les services départementaux de l’ASE assurent une prise en charge du mineur, malgré son caractère temporaire dans l’attente d’une réorientation vers une maison d’enfants, le juge du référé-libertés fondamentales n’a pas vocation à intervenir faute d’urgence à 48 heures et de carence caractérisée, seule constitutive d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Denis GARREAU et Margaux NGUYEN CHANH (stagiaire)
 
CONSEIL D'ETAT
statuant
au contentieux
N° 418451
 
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
DEPARTEMENT DES
BOUCHES-DU-RHONE c/M. X
 
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
Ordonnance du 13 mars 2018
 
LE JUGE DES RÉFÉRÉS
Vu la procédure suivante :
M. X a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Marseille, statuant sur le fondement de l'article L 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au conseil départemental des Bouches-du-Rhône, d'une part, d'assurer son hébergement dans un délai de vingt-quatre heures et sous astreinte de 200 euros par jour de retard à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir et, d'autre part, de mettre en œuvre la prise en charge ordonnée par le juge judiciaire à son bénéfice dans les mêmes conditions de délai et sous la même astreinte. Par une ordonnance n° 1800693 du 5 février 2018, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a enjoint au département des Bouches-du-Rhône d'assurer l'hébergement et la prise en charge de M. X dans un délai de huit jours à compter de la notification de l'ordonnance, sous astreinte de 200 euros par jour de retard.
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 21 février et 2 mars 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département des Bouches-du-Rhône demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L 521-2 du code de justice administrative :
 
1 °) d'annuler cette ordonnance;
2°) de rejeter les conclusions présentées par M. X devant le juge des référés du tribunal administratif de Marseille.
Il soutient que :
- le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a commis une erreur de qualification juridique en considérant que la condition d'urgence était remplie dès lors que M. X, d'une part, a été placé, dès le 24 novembre 2017, au sein du centre d'accueil d'urgence« W »dont la gestion a été confiée à l'association départementale A. et, d'autre part, est actuellement scolarisé au sein du collège de M. ;
- le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a commis une erreur de qualification juridique en retenant l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale au droit à l'hébergement d'urgence du requérant dès lors qu'il a fait l'objet d'une prise en charge effective par les services départementaux depuis le 24 novembre 2017, compte tenu des moyens dont disposent ceux-ci ;
-tout a été mis en œuvre pour être en mesure d'assurer l'accueil de M. X mais qu'en raison du flux exponentiel des demandes, les capacités d'action du département sont très largement dépassées et que, dans ces conditions, l'impossibilité dans laquelle s'est trouvé le département des Bouches-du-Rhône d'assurer l'accueil provisoire de l'intéressé n'était pas constitutive d'une carence caractérisée, seule de nature à constituer une atteinte manifestement grave et illégale aux libertés fondamentales du requérant.
 
Le 1er mars 2018, M. X a présenté une demande d'aide juridictionnelle provisoire.
Par un mémoire en défense et des observations complémentaires, enregistrés les 5 et le 6 mars 2018, M. X conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que la condition d'urgence est remplie et qu'il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à son droit à l'hébergement d'urgence.
 
Vu les autres pièces du dossier:
Vu:
- la Constitution, notamment son préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la convention internationale relative aux droits de l'enfant du 26 janvier
1990;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code civil ;
-la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le département des
Bouches-du-Rhône et, d'autre part, M. X;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 7 mars 2018 à 14 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Garreau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du département des Bouches-du-Rhône ;
-les représentants du département des Bouches-du-Rhône ;
- Me Coudray, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. X;
et à l'issue de laquelle les juges des référés a clos l'instruction;
 
Considérant ce qui suit :
 
Sur les conclusions de la requête de M. X:
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
«Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave el manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».
 
2. Il résulte de l'instruction que M. X, ressortissant gambien, né le XXX, est entré sans famille ni ressource en France en novembre 2017. En sa qualité de mineur isolé non accompagné, M. X a été pris en charge au sein du centre d'accueil d'urgence « W » dès le 24 novembre 2017 et scolarisé au collège de M. Par une ordonnance de placement provisoire du 12 janvier 2018, le juge des enfants du tribunal de grande instance de Marseille a confié M. X aux services de l'aide sociale à l'enfance du département des Bouches-du-Rhône. Le département des Bouches-du-Rhône n'ayant pas exécuté cette décision, M. X a saisi, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille d'une demande tendant à ce qu'il soit enjoint audit département d'assurer son hébergement et de mettre en œuvre la prise en charge ordonnée par le juge judicaire. Par une ordonnance du 5 fëvrier 2018, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a enjoint au département des Bouches-du-Rhône d'assurer l'hébergement et la prise en charge de M. X dans un délai de huit jours à compter de la notification de la présente ordom1ance, sous astreinte de 200 euros par jour de retard. Par la présente requête, le département des Bouches-du-Rhône relève appel de cette ordonnance.
 
Sur l'urgence :
 
3. En vertu de l'article L. 521-2 précité, le juge administratif des référés, saisi d'une demande en ce sens justifiée par une urgence particulière, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une autorité administrative aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Ces dispositions législatives confèrent au juge des référés le pouvoir de prendre, dans les délais les plus brefs et au regard de critères d'évidence, les mesures de sauvegarde nécessaires à la protection des libertés fondamentales.
 
4. Pour justifier de l'urgence à ordonner les mesures demandées, le requérant fait notamment valoir que son accueil au sein du centre d'accueil d'urgence « W » est insuffisant, en ce qu'il pourrait être privé de la possibilité de bénéficier de modalités d'hébergement et de suivi adaptées à la pathologie dont il souffre, s'il devait être maintenu dans la situation à laquelle il est aujourd'hui confronté.
 
5. Il résulte cependant de l'instruction écrite et des débats lors de l'audience publique que le requérant a été placé, dès le 24 novembre 2017, au sein du centre« W » où il fait l'objet d'une prise en charge par une équipe éducative. Ces éléments n'apparaissent pas en mesure de justifier l'intervention du juge dans un délai de 48 heures. Il résulte de ce qui précède que la condition d'urgence n'est pas remplie.
 
Sur l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale :
 
6. Aux termes de l'article 375 du code civil: « Si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif intellectuel et social sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l'un d'eux, de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public( .. .) ».
 
L'article 375-3 du même code dispose que : « Si la protection de l'enfant l'exige, le juge des enfants peut décider de le confier : «  3°A un service départemental de l’'aide sociale à l'enfance (…) ».
 
7. Aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles:
« Le service de l'aide sociale à l'enfance est un service non personnalisé du département chargé des missions suivantes /(...) 4° Pourvoir à l'ensemble des besoins des mineurs confiés au
service et veiller à leur orientation ( ...) ». L'article L. 222-5 du même code prévoit que : «Sont pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance sur décision du président du conseil départemental: (...) 3° -  Les mineurs confiés au service en application du 3° de l'article 375-3 du code civil (...) ». L'article L. 223-1-1 du même code dispose enfin que: « 1° - Il est établi, pour chaque mineur bénéficiant d'une prestation d'aide sociale à l'enfance, hors aides .financières ou d'une mesure de protection judiciaire, un document unique intitulé "projet pour l'enfant " qui vise à garantir son développement physique, psychique, affectif, intellectuel et social. Ce document accompagne le mineur tout au long de son parcours au titre de la protection de l'enfance. / (...)
5° Le président du conseil départemental est le garant du projet pour l'enfant, qu'il établit en concertation avec les titulaires de l'autorité parentale et, le cas échéant avec la personne désignée en tant que tiers digne de confiance ainsi qu'avec toute personne physique ou morale qui s’implique auprès du mineur. Ce dernier est associé à l'établissement du projet pour l’enfant, selon des modalités adaptées à son âge et à sa maturité.
Le projet pour l'enfant est remis au mineur et à ses représentants légaux et est communicable à chacune des personnes physiques ou morales qu'il identifie selon les conditions prévues au livre III du code des relations entre le public et l'administration ».
 
8. Il résulte de ces dispositions qu'il incombe aux autorités du département, le cas échéant dans les conditions prévues par la décision du juge des enfants, de prendre en charge l'hébergement et de pourvoir aux besoins des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance. À cet égard, une obligation particulière pèse sur ces autorités lorsqu 'un mineur privé de la protection de sa famille est sans abri et que sa santé, sa sécurité ou sa moralité est en danger. Lorsqu'elle entraîne des conséquences graves pour le mineur intéressé, une carence caractérisée dans l'accomplissement de cette mission porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Il incombe au juge des référés d'apprécier, dans chaque cas, en tenant compte des moyens dont l'administration départementale dispose ainsi que de la situation du mineur intéressé, quelles sont les mesures qui peuvent être utilement ordonnées sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative et qui, compte tenu de l'urgence, peuvent revêtir toutes modalités provisoires de nature à faire cesser l'atteinte grave et manifestement illégale portée à une liberté fondamentale, dans l'attente d'un accueil du mineur dans un établissement ou un service autorisé, un lieu de vie et d'accueil ou une famille d'accueil si celui-ci n'est pas matériellement possible à très bref délai.
 
9. Pour justifier de l'existence d'une carence caractérisée dans l'action menée par le département des Bouches-du-Rhône, M. X relève des manquements importants de la part du département. Il soutient notamment avoir été privé de nombreuses prestations et garanties dont il aurait dû profiter au sein des centres d'aide sociale à l'enfance de droit commun et n'avoir pas pu bénéficier d'un projet pour l'enfant, au sens de l'article L. 223-1-1 du code de l'action sociale et des familles. Il soutient également que le département ne lui offre pas un cadre de vie adapté à sa situation, en ce que l'accueil organisé dans les locaux du centre « W » ne répond pas aux standards fixés par le code de l'action sociale et des familles.
 
10. Il ressort de l'instruction et des débats lors de l'audience publique que des éducateurs sont présents sur le site pour encadrer le jeune mineur et que M. X a passé des examens médicaux afin d'évaluer son état de santé, en ayant notamment été suivi, le 14 décembre 2017, par un centre de lutte anti-tuberculose. S'agissant de l'accès à l'instruction, M. X a bénéficié, à l'instar de tous les jeunes migrants primo-arrivants, de tests effectués par le centre académique pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage (CASNAV), nécessaires à sa scolarisation et il est scolarisé depuis le 19 février 2018 au collège M. S'agissant des locaux du centre« W »,le centre a été aménagé par l'ajout de couchages supplémentaires et de machines à laver et des démarches ont été accomplies avec un restaurateur local pour permettre d'assurer l'approvisionnement du centre. Ces éléments n'ayant pas été utilement contestés par la défense, la prise en charge de M. X par le département des Bouches-du-Rhône ne peut être regardée comme révélant d'une carence caractérisée, portant une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Au surplus, le département des Bouches-du-Rhône fait état d'une augmentation substantielle du nombre de mineurs non accompagnés depuis 2015, avec notamment une hausse de 85% en 2017. Ces circonstances matérielles particulières expliquent le recours au centre d'accueil temporaire« W ».
 
11. Dès lors, faute d'urgence et faute d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, il y a lieu d'annuler l'ordonnance du 5 février 2018 du juge des référés du tribunal administratif de Marseille enjoignant au département des Bouches-du-Rhône d'assurer l'hébergement et la prise en charge de M. X dans un délai de huit jours à compter de la notification de l'ordonnance, sous astreinte de 200 euros par jour de retard.
 
12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'une part, d'admettre provisoirement M. X au bénéfice de l'aide juridictionnelle et, d'autre part, de mettre à la charge de l'État la somme demandée par M. X en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
 
ORDONNE:
Article ler: L'ordonnance n° 1800693 du 5 février 2018 du juge des référés du tribunal administratif de Marseille est annulée.
 
Article 2 : La demande d'aide juridictionnelle provisoire et les conclusions présentées par
M. X au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
 
Article 3 : Les conclusions présentées par M. X devant le juge des référés du tribunal administratif de Marseille sont rejetées.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au département des Bouches-du-Rhône et à
M. X.
Fait à Paris, le 13 mars 2018
Signé : Francis Lamy