15 avril 2020 - L’intérêt à agir du requérant, propriétaire d’un terrain non construit dans un environnement remarquable, contre un permis de construire : un intérêt encore subjectif ? - F. Sebagh et P. Chauvin

Par son arrêt du 3 avril 2020 (n° 419139, 419142, 419144, publié aux Tables), le Conseil d’Etat, après avoir rappelé le principe selon lequel le propriétaire d’un terrain non construit avait bien un intérêt à contester un permis de construire, a jugé que le requérant, qui soutient que des constructions projetées portent atteinte à un environnement remarquable, avait bien intérêt lui donnant qualité pour contester des permis de construire.

I - Jusqu’en 2013, l’intérêt à agir du requérant contre une autorisation d’urbanisme était défini par le juge qui s’appuyait principalement sur deux critères pour reconnaitre un tel intérêt : d’une part, la distance séparant le terrain d’assiette du projet de celui du requérant et d’autre part, l’ampleur du projet.

En revanche, pour l’appréciation de cet intérêt à agir, le juge ne prenait pas en compte l’atteinte portée par la construction projetée aux conditions d’utilisation, d’occupation et de jouissance du bien du requérant.

L’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme, dans sa version issue de l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme, qui avait pour objet de restreindre l’accès au prétoire, remet en cause ces solutions en donnant une définition de l’intérêt à agir.

Désormais celui qui entend contester une autorisation d’urbanisme doit établir que la construction projetée est de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe.

L’article L 600-1-2 du code de l’urbanisme, ainsi que l’ont relevé les commentateurs, a ainsi consacré une « subjectivisation » de l’intérêt à agir contre l’autorisation d’urbanisme puisque le requérant doit démontrer que le projet lui cause personnellement un préjudice, par exemple, parce que cette construction aura une vue directe sur sa maison, qu’elle va le priver d’ensoleillement, qu’elle va générer des nuisances de toutes sortes…

II - La question se posait de savoir si un requérant propriétaire d’un terrain non construit qui n’est ni occupé ni exploité avait intérêt à contester un permis de construire sur un terrain voisin.

Une première réponse serait de dénier un intérêt à agir à ce requérant pour la raison que, n’occupant pas ni n’exploitant un tel terrain non construit, la construction projetée ne pourrait l’affecter dans les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien.

Ce n’est pourtant pas cette réponse qui a été retenue par le Conseil d’Etat.

Par son arrêt du 2 avril 2017 (n° 393801), le Conseil d’Etat, saisi d’un contentieux de permis de construire sur l’Ile de Batz en Bretagne, avait jugé que la circonstance que le requérant serait propriétaire d’un terrain non construit (qu’il n’occupe donc pas) n’était pas un obstacle à ce qu’il conteste le permis de construire délivré sur un terrain voisin :

« 4. Considérant que le propriétaire d'un terrain non construit est recevable, quand bien même il ne l'occuperait ni ne l'exploiterait, à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager si, au vu des éléments versés au dossier, il apparaît que la construction projetée est, eu égard à ses caractéristiques et à la configuration des lieux en cause, de nature à affecter directement les conditions de jouissance de son bien ».

Ainsi, le propriétaire d’un terrain non construit aura bien un intérêt à contester un permis de construire si la construction est, compte tenu de ses caractéristiques et de la configuration des lieux en cause, de nature à affecter directement les conditions de jouissance de son bien.

Mais le Conseil d’Etat s’était limité à poser cette règle et avait renvoyé le jugement du fond de l’affaire à la cour administrative d’appel de Nantes.

III - Finalement, cette cour avait rendu un nouvel arrêt déniant l’intérêt à agir du requérant au motif qu’il ne pouvait, pour justifier de son intérêt à agir, se prévaloir de ce qu’il entendrait préserver la qualité environnementale du site.

C’est cette solution qui est censurée par le Conseil d’Etat dans son arrêt du 3 avril 2020 qui a lui permis d’expliquer, dans les circonstances de l’espèce, l’intérêt à agir du requérant.

Après avoir rappelé le considérant de principe posé par l’arrêt du 2 avril 2017, le Conseil d’Etat a jugé qu’

« 5. il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que M. X…, propriétaire dans le lieu-dit ….» de plusieurs parcelles non construites, dont une parcelle cadastrée … se trouvant à une centaine de mètres des terrains d’assiette des projets litigieux, se prévalait de ce que les constructions autorisées étaient de nature à porter atteinte aux conditions de jouissance de son bien en ce qu’elles altéraient la qualité d’un site aux caractéristiques particulières, essentiellement naturel et identifié comme un espace remarquable au sens des dispositions de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme, à l’intérieur duquel se trouvaient leurs terrains d’assiette et ses propres terrains. En jugeant, dans les circonstances particulières qui lui étaient soumises, que M. X…, qui ne se bornait pas à invoquer de façon générale la qualité environnementale du site, ne se prévalait d’aucun intérêt lui donnant qualité pour contester les permis litigieux, la cour administrative d’appel a entaché son arrêt d’une erreur de qualification juridique. »

Ainsi, l’intérêt à agir du requérant – propriétaire d’un terrain non construit - résulte de ce que son bien étant situé dans un espace essentiellement naturel et identifié comme espace remarquable au sens de la loi Littoral, le projet de construction, qui altérera la qualité du site, est de nature à porter atteinte aux conditions de jouissance de son bien.

C'est donc la localisation du bien du requérant qui confère à celui-ci un intérêt à agir.

Ainsi, pour autant qu’il ne prétende pas défendre la qualité environnementale d’un site « en général », le requérant peut se limiter à prendre argument du caractère particulier du site (en l’occurrence « espace remarquable » au sens des dispositions de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme mais d’autres fondements ou notions seraient concevables) sur lequel est située sa parcelle ainsi que la construction projetée, pour justifier valablement d’un intérêt à agir.

En somme, le Conseil d’Etat exige une atteinte à la qualité environnementale d’un site dont les particularités font l'objet d'une qualification spéciale, mais pas davantage.

La charge de la preuve de l’intérêt à agir du requérant – qui, rappelons-le, n’occupe ni n’exploite le terrain non construit dont il est propriétaire - s’en trouve ainsi allégée.

Avec cet arrêt, il semble donc qu’on en revienne à une conception plus objective de l’intérêt à agir en matière d’urbanisme fondé sur la défense d’un environnement remarquable mais on s’éloigne par là même du caractère subjectif de l’intérêt à agir tel qu’il résulte de la version précitée de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme.

Patrick Chauvin et Fabrice Sebagh