11 novembre 2016 - La Cour de Discipline Budgétaire et Financière et la dispense de peine - Marie-Paule Melka et Denis Garreau

Le Conseil d’Etat, saisi par un pourvoi du Procureur général près la Cour des comptes, à laquelle est rattachée la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), a pour la première fois avalisé la pratique de cette juridiction financière, consistant dans certaines hypothèses à dispenser de peine des personnes poursuivies, coupables d’infractions financières, eu égard aux circonstances dans lesquelles elles ont été commises (CE, 17 octobre 2016, req. n° 393519, mentionné aux tables).

 Rappelons que la loi du 25 septembre 1948 a instauré un régime spécifique de responsabilité financière des ordonnateurs et administrateurs et institué une juridiction répressive de l’ordre administratif, la  Cour de discipline budgétaire et financière.
Il s’agissait de « sanctionner par une amende pécuniaire (…) les fautes lourdes (…) commises par les fonctionnaires à l’occasion de leurs actes relatifs à l’exécution des dépenses publiques » (exposé des motifs du projet de loi).
La CDBF sanctionne les personnes justiciables de cette Cour, énumérées aux articles L 312-1 et L 312-2 du code des juridictions financières, lorsqu’elles ont commis des infractions financières consistant dans la méconnaissance ou la violation des règles relatives à l’exécution des recettes ou des dépenses ou de gestion des biens des collectivités publiques ou des organismes publics considérés (articles L 313-1 à L 313-4 du CJF), l’octroi d’avantages injustifiés à autrui entraînant un préjudice pour l’organisme ou le Trésor public (article L 313-6 du CJF) l’omission volontaire des déclarations à fournir par l’organisme employeur aux administrations fiscales, la faute grave de gestion des responsables d’entreprises publiques (article L 313-7-1 du CJF), la Cour pouvant également intervenir en cas d’inexécution des décisions de justice.

L’article L 313-1 du code des juridictions financières dispose à cet égard :
«  Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui aura engagé une dépense sans respecter les règles applicables en matière de contrôle financier portant sur l'engagement des dépenses sera passible d'une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 150 euros et dont le maximum pourra atteindre le montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date à laquelle le fait a été commis ».
Cet article semble ainsi prévoir une sanction minimale de 150 € en cas de constat d’infraction financière.
Or, la CDBF se refuse parfois à prononcer une telle peine, quand bien même l’infraction est caractérisée.
Ainsi, la sauvegarde de la continuité du service public peut, dans certains cas, constituer une circonstance absolutoire (CDBF, 21 juin 1977, DDE des Bouches du Rhône, Travaux de construction de l’autoroute Marseille-FOS, n° 34-93).

De même, l’urgence à réaliser des investissements peut absoudre de toute responsabilité (CDBF, 14 janvier 1998, Service des immeubles et des affaires générales du ministère des Affaires étrangères, n° 121-348).
La CDBF se montre en outre sensible à la véritable implication de la personne poursuivie dans la réalisation de l’infraction, de sorte que justifie la relaxe de la personne poursuivie, la situation d’un directeur d’établissement hospitalier qui n’avait pas été directement impliqué dans les irrégularités relevées (CDBF, 22 mai 1990, Centre hospitalier spécialisé de Saint-Venant, n° 86-241) ou d’un directeur d’un établissement hospitalier chargé à titre principal de la mise en place d’un groupe hospitalier régional et auquel avait été enjoint de déléguer la conduite générale de l’établissement en cause au directeur délégué (CDBF, 9 décembre 2011, n° 180-656)
La CDBF prend également en considération les compétences des personnes poursuivies, et regarde comme une circonstance absolutoire la situation de la secrétaire générale d'un établissement public qui n'avait pas de compétences dans le domaine des contrats litigieux et avait piloté un projet de mise en œuvre du contrôle interne des achats de l'établissement en vue de garantir leur régularité (CDBF, 17 juin 2011, IGN, n° 176-655).
Constitue en particulier une circonstance absolutoire la mise en œuvre de mesures de régularisation dans les meilleurs délais (CDBF, 5 novembre 1997, ministère des Affaires étrangères, n° 118-332 ; CDBF, 8 avril 1998, Fonds d’action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles, n° 123-328 ; CDBF, 16 juin 2015, Grand port maritime de Nantes-Saint-Nazaire », n° 200-728).
En l’espèce, la CDBF, après avoir relevé des infractions à l’encontre de trois dirigeants d’un centre hospitalier, ne les avait toutefois pas condamnés.
Le Procureur général près la Cour des comptes avait formé un pourvoi en cassation à l’encontre de cet arrêt.
Il soutenait en particulier qu’en refusant de prononcer une peine après avoir relevé la commission d’infractions, la CDBF aurait méconnu le sens et la portée de l’article L 313-1 du code des juridictions financières).
La décision semblait en effet heurter la lettre de cet article.
Toutefois, une telle lecture apparaissait contraire au principe d’individualisation des peines, applicable aux amendes infligées par la CDBF (Décision n° 2014-423 QPC du 24 octobre 2014) et qui s’impose dans le silence de la loi  (Décision n° 2007-553 DC du 3 mars 2007).

C’est donc une interprétation neutralisante qu’a retenue le Conseil d’Etat de cet article :
« 6. Considérant que le législateur a institué, à l'article L. 311-1 du code des juridictions financières, une Cour de discipline budgétaire et financière qui a pour mission d'assurer le respect des règles applicables à la dépense publique et de protéger les deniers publics ; qu'il appartient à la Cour de discipline budgétaire et financière de se prononcer d'abord sur la matérialité de l'infraction dont elle est saisie, sur sa qualification juridique et sur son imputabilité à la personne mise en cause ; que, lorsqu'elle constate la commission d'une infraction imputable à la personne mise en cause, la Cour détermine, dans un second temps, la peine qu'il y a lieu de prononcer à son encontre ; qu'à ce titre, les dispositions du code des juridictions financières citées ci-dessus fixant le montant minimal de l'amende dont sont passibles les personnes justiciables de la Cour ne font pas obstacle à ce que cette juridiction décide, compte tenu notamment des circonstances dans lesquelles l'infraction a été commise et des qualités de gestionnaire de la personne mise en cause, de ne pas lui infliger d'amende ».

Sans consacrer formellement un principe général selon lequel un juge peut toujours dispenser de peine une personne dont il a précédemment admis la responsabilité, le Conseil d’Etat reconnaît tout au moins qu’en matière d’infractions financières, la CDBF peut prendre en considération des circonstances absolutoires pour n’infliger aucune amende. C’est donc seulement le montant minimal de l’amende qui résulte de l’article L 313-1 du code des juridictions financières, et non le prononcé automatique d’une amende de 150 euros au moins.
Le Conseil d’Etat rejette donc logiquement le pourvoi du Procureur général près la Cour des comptes, et consacre une pratique ancienne de la CDBF sur la légalité de laquelle il n’avait pourtant jamais eu l’occasion de se prononcer auparavant.

Marie-Paule Melka et Denis Garreau