11 décembre 2015 - Le Conseil d'Etat rend sa décision dans l'affaire des assignations à résidence prononcées à l'occasion de la COP 21 - Denis Garreau et Catherine Bauer-Violas

A la suite des évènements dramatiques qui ont secoué la France le 13 novembre dernier, le Président de la République a décrété l’état d’urgence par un décret du 14 novembre 2015 pourtant application de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence. Puis le 20 novembre 2015, a été votée une loi renforçant ou modifiant les mesures prévues par la loi de 1955 et en particulier, les dispositions de l’article 6 permettant au Ministre de l’Intérieur d’assigner des personnes à résidence.

Dans ce contexte, et alors que le gouvernement a décidé de maintenir l’organisation de la conférence diplomatique sur le changement climatique  – dite COP 21, le Préfet de Police de Paris a interdit toute manifestation, entre le 23 et le 30 novembre, dans 8 départements d'Ile de France.

Peu après, plusieurs militants appartenant à des organisations écologistes ont été assignés à résidence, motif  pris de ce que ces derniers pourraient participer à des actions revendicatives susceptibles de troubler gravement l’ordre public au cours de cet événement.

Ces militants ont saisi le Tribunal Administratif de requêtes en référé-liberté tendant à la suspension de l'exécution l’arrêté, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.
Par une ordonnances prises en application de l'article L. 522-3 du code de justice administrative, le juge des référés a rejeté cette requête, au motif que la condition d’urgence posée par l’article L. 521-2 du code de justice administrative n’était pas satisfaite.
Contre ces ordonnances, seul un pourvoi en cassation pouvait être engagé.

Un autre de ces militants ayant saisi le Tribunal administratif de Melun a vu sa requête rejetée, au motif que le Ministre de l’intérieur n’aurait pas porté une
atteinte manifestement illégale à une liberté fondamentale en l’assignant à résidence.
Ce dernier a donc saisi le Conseil d’Etat d’un appel de cette décision.

Parallèlement, une question prioritaire de constitutionnalité constestant la constitutionnalité de l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 a été posée.

Ces affaires ont été jointes et renvoyées à la Section du Contentieux du Conseil d'Etat pour qu’elle réponde aux questions suivantes :
 
1°) Les dispositions de l’article 6 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, dans leur version résultant de la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015, doivent-elles être interprétées comme permettant de prononcer des assignations à résidence pour des motifs d’ordre public étrangers à ceux ayant justifié que soit déclaré l’état d’urgence ? Si oui, dans quelles conditions ?
 
2°) S’il décide de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel, quel est l’office du juge du référé liberté dans le cadre des litiges où sont applicables les dispositions faisant l’objet de la question prioritaire de constitutionnalité ? 
 
3°) Lorsqu’une mesure d’assignation à résidence prononcée dans le cadre de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence fait l’objet d’une requête en référé sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :
 
a)      la condition d’urgence doit-elle être présumée remplie ?
 
b)      quel est le contrôle exercé par le juge des référés ?
 

Le Conseil d’Etat a rendu ce soir sa décision.

Il indique sur son site :
« 1. Le Conseil d’Etat a d’abord examiné la question prioritaire de constitutionnalité qui était soulevée devant lui.
La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) est la procédure, prévue par l'article 61-1 de la Constitution, par laquelle tout justiciable peut soutenir, à l'occasion d'une instance devant une juridiction administrative comme judiciaire, « qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ». Lorsqu’une question prioritaire de constitutionnalité est soulevée devant le Conseil d’État, il procède, dans un délai de trois mois, à son examen. Il renvoie la question au Conseil constitutionnel si la loi contestée est applicable au litige, si elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution et si la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux.
Le Conseil d’Etat a constaté que l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, dans sa version issue de la loi du 20 novembre 2015, était bien applicable aux litiges dont il était saisi, et n’avait pas déjà été déclaré conforme à la Constitution.
S’agissant du caractère sérieux de la question, le Conseil d’Etat a relevé que la menace à l’ordre public susceptible de justifier le prononcé d’une assignation à résidence prévue par l’article 6 de la loi peut être fondée sur d’autres motifs que ceux ayant conduit à déclarer l’état d’urgence. L’appréciation de la menace pour l’ordre public doit cependant tenir compte du péril imminent ayant justifié la déclaration de l’état d’urgence et de la mobilisation des forces de l’ordre qu’il implique.
Les requérants faisaient valoir que l’article 6 de la loi, ainsi interprété, porte une atteinte injustifiée à plusieurs libertés constitutionnelles. Le Conseil d’Etat a considéré que la question de constitutionnalité soulevée, notamment en ce qu’elle invoque la liberté d’aller et venir, présentait un caractère sérieux, justifiant qu’elle soit renvoyée au Conseil constitutionnel. Celui-ci en est désormais saisi.
2. Lorsqu’il renvoie une QPC au Conseil constitutionnel, il appartient au juge des référés d’apprécier  s’il y a lieu de prononcer une mesure de sauvegarde jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel se soit prononcé. Lorsqu’il est saisi dans le cadre de la procédure de référé-liberté, procédure d’urgence visant à sauvegarder les libertés fondamentales, le prononcé de telles mesures provisoires est subordonné à l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
Dans l’attente de la décision du Conseil constitutionnel sur l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, le Conseil d’Etat a estimé qu’il devait se prononcer sur les mesures d’assignation dans le cadre de cette loi : il a jugé que le seul fait qu’une QPC ait été transmise au Conseil constitutionnel n’impliquait pas qu’il ordonne immédiatement la suspension des assignations à résidence dans l’attente de la décision du Conseil constitutionnel. Celui-ci devra en effet se prononcer sur la question de savoir si la loi est conforme à la Constitution et, s’il venait à estimer que tel n’est pas le cas, c’est lui qui fixerait, le cas échéant, les conditions dans lesquelles les décisions prises sur le fondement de la loi pourraient être remises en cause.
Statuant dans ce cadre sur les référés-libertés, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur la condition d’urgence et la condition de l’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
3. Il a tout d’abord estimé qu’une mesure d’assignation à résidence, en raison des restrictions qu’elle apporte à la liberté d’aller et venir, porte, en principe, toujours une atteinte grave et immédiate à la situation de la personne assignée et crée ainsi normalement une situation d’urgence justifiant que le juge du référé-liberté se prononce dans les 48 heures. La condition d’urgence du référé-liberté est donc en principe remplie lorsqu’est en cause une telle décision, ce qui permet à la personne assignée à résidence de saisir utilement le juge administratif des référés. Il n’en irait autrement que dans l’hypothèse où l’administration ferait valoir des circonstances particulières.
Tirant les conséquences de cette affirmation, le Conseil d’Etat a donc annulé les cinq ordonnances du tribunal administratif de Rennes et l’ordonnance du tribunal administratif de Cergy-Pontoise faute d’avoir reconnu l’existence d’une situation d’urgence.
4. Le Conseil d’Etat s’est ensuite prononcé sur l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale. Il a jugé que, dans le cadre de la procédure du référé-liberté, le juge des référés doit rechercher, d’une part, si le principe même de l’assignation à résidence, compte tenu des motifs retenus par l’administration, est manifestement illégal, d’autre part, si les modalités de cette assignation (par ex. sa durée ou les obligations de présentation de maintien à domicile qui l’accompagnent) sont manifestement illégales. En cas de constat d’une illégalité manifeste, il lui appartiendrait, dans le cadre de cette procédure, de prononcer toute mesure pour y mettre fin, y compris en modifiant les modalités de l’assignation à résidence.
Il a par ailleurs précisé que, dans le cadre d’un recours en annulation sur le fond, c’est-à-dire en dehors de la procédure d’urgence, le juge administratif exerce un contrôle entier de l’appréciation portée par l’administration sur les motifs et les modalités de l’assignation à résidence.
Le Conseil d’Etat a constaté que les assignations à résidence portent atteinte à la liberté d’aller et venir. En revanche, si elles restreignent cette liberté, il a jugé qu’elles n’étaient pas pour autant privatives de liberté.
Pour chacun des requérants, le Conseil d’Etat a alors recherché si la conciliation opérée par le ministre entre la sauvegarde de l’ordre public et le respect des libertés publiques ne l’avait pas conduit, dans son appréciation de la menace représentée par le comportement des personnes concernées et dans la fixation des modalités de l’assignation à résidence, à porter une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir.
Dans les sept affaires, le Conseil d’Etat a ainsi relevé que les intéressés avaient déjà participé à des actions revendicatives violentes et qu’ils avaient préparé des actions de contestation visant à s’opposer à la tenue et au bon déroulement de la COP 21 ainsi que des actions violentes à l’encontre de l’Etat ou d’autres personnes morales soutenant cette conférence. Il a admis de prendre en compte les faits présentés dans des « notes blanches » produites par le ministre, qui avaient été soumises au débat contradictoire et dont le contenu n’était pas sérieusement contesté.
Le Conseil d’Etat a également relevé que les forces de l’ordre étaient particulièrement mobilisées pour lutter contre la menace terroriste ayant justifié la déclaration de l’état d’urgence, ainsi que pour assurer la sécurité et le bon déroulement de la conférence des Nations-Unies. Dans chacune des affaires, il a donc estimé qu’il n’y avait pas lieu, en l’état de l’instruction en référé, d’ordonner des mesures conservatoires de sauvegarde dans l’attente de la décision du Conseil constitutionnel ».

S’il y a lieu de se satisfaire du renvoi de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil Constitutionnel, nous reviendrons très vite dans un prochain commentaire, sur les tenants et les aboutissants de cette importante décision.