10 août 2018 - DUP : le principe de prévention consacré par le Conseil d'Etat avec sa méthode de mise en oeuvre : éviter - réduire - compenser - D. Garreau et P. Chauvin

La déclaration d’utilité publique doit, au titre de sa légalité interne, prévoir les mesures de réduction, d’évitement et de compensation des effets négatifs du projet sur l’environnement ou la santé.
 
Le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 9 juillet 2018 (Req. n°410917), s’est prononcé sur le recours en annulation de la déclaration d’utilité publique du projet de la Société du Grand Paris de métro de la ligne 18 reliant les gares Aéroport d’Orly à Versailles-Chantiers pour finalement rejeter ce recours.
 
Cet arrêt consacre le respect du principe de prévention auquel sont désormais soumises les déclarations d’utilité publique.
 
S’agissant de la légalité interne d’une déclaration d’utilité publique, on sait, depuis l’arrêt Ville Nouvelle Est de 1971 (CE Ass. 28 mai 1971 Ministre de l'Equipement et du Logement contre Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé "Ville Nouvelle Est", Rec. 409, concl. du Président Braibant), que le juge administratif opère un contrôle du bilan en comparant les avantages de l’opération avec ses inconvénients. On sait également que, par sa décision du 12 avril 2013 Association Stop THT (Req. n° 342409), le Conseil d’Etat a précisé que le juge administratif devait s’assurer que la déclaration d’utilité publique ne méconnaissait pas le principe de précaution.
 
Cependant, et comme l’avait relevé le rapporteur public, Louis Dutheillet de Lamothe, dans ses conclusions sur la présente affaire, le principe de précaution ne trouve que rarement à s’appliquer en matière de déclaration d’utilité publique compte-tenu de ce que les risques généralement avancés pour contester la légalité de la déclaration d’utilité publique sont déjà connus.
 
C’est la raison pour laquelle cet arrêt consacre, au titre de la légalité interne de la déclaration d’utilité publique, le contrôle, par le juge, du respect du principe de prévention.
 
Ce principe de prévention fait l’objet de l’article L. 110-1 du code de l’environnement qui implique d’éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu’elle fournit, à défaut d’en réduire la portée et enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites. C’est la méthode dite « ERC ».
 
En se fondant sur cet article, le Conseil d’Etat énonce le principe selon lequel si les travaux, ouvrages ou aménagements que ces actes prévoient le justifient, ces derniers doivent, à peine d’illégalité, comporter, au moins dans leurs grandes lignes, compte tenu de l’état d’avancement des projets concernés, les mesures appropriées et suffisantes devant être mises à la charge du pétitionnaire ou du maître d’ouvrage destinées à éviter, réduire et, lorsque c’est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine ainsi que les modalités de leur suivi. Le Conseil d’Etat ajoute que ces mesures sont, si cela est nécessaire, précisées ou complétées ultérieurement, notamment à l’occasion de la délivrance des autorisations requises au titre des polices d’environnement.
 
Faisant application de ce nouveau principe, le Conseil d’Etat a relevé qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier que les mesures prévues pour prévenir la réalisation des risques - qui pourront donc être précisées et complétées à l’occasion de l’examen des demandes d’autorisation au titre de la législation environnementale – seraient inappropriées ou insuffisantes pour permettre d’assurer le respect du principe de prévention.
 
Méthodologiquement, il ressort des termes de l’arrêt du Conseil d’Etat que le principe de prévention est mis en œuvre à travers le tryptique Eviter/ Réduire/Compenser posé par l’article L. 110-1 du code de l’environnement. Plus précisément, ce sera l’étude d’impact qui détaillera les mesures retenues pour éviter la réalisation des risques, à défaut, pour les réduire, et enfin à défaut, pour les compenser.
 
Ainsi, le principe de prévention se « déploie » tant au titre de la légalité externe qu’interne d’une déclaration d’utilité publique. Au titre de la légalité externe de la déclaration d’utilité publique, le juge administratif devra s’assurer que l’étude d’impact comprend bien les mesures destinées à éviter, réduire et compenser les risques. Sur ce point, si le contrôle du juge sur l’étude d’impact est précisé, ce contrôle n’est cependant pas nouveau. En revanche, au titre de la légalité interne de la déclaration, le juge doit désormais contrôler que les mesures d’évitement, de réduction et de compensation des risques sont bien de nature à répondre aux risques.
 
La reconnaissance de ce principe de prévention étend donc, de manière notable, le contrôle du juge sur la légalité interne de la déclaration à côté du contrôle déjà existant du bilan et du principe de précaution.
 
Par ailleurs, et alors que la doctrine avait, en son temps, appelé à un approfondissement du contrôle du juge administratif sur les choix faits par l’autorité administrative (par exemple, B. Seiller, « Pour un contrôle de la légalité extrinsèque des déclarations d’utilité publique» AJDA 2003, p. 1472), le Conseil d’Etat maintient le principe selon lequel il ne lui appartient pas, au contentieux, d’apprécier l’opportunité du projet retenu par comparaison avec des projets fondés sur l’utilisation d’autres moyens de transport ne répondant pas aux mêmes objectifs, notamment en termes de rapidité, d’efficacité et de confort.

Patrick Chauvin et Denis Garreau